IV SA/Wa 1197/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik,, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2006r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o wymeldowaniu uchyla zaskarżone postanowienie Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...]maja 2006r. wydanym na podstawie art. 134 kpa stwierdził, że odwołanie J. B. od decyzji Prezydenta W.z dnia [...] lutego 2006r. nr [...]orzekającej o jego wymeldowaniu z pobytu stałego z lokalu nr [...]przy ul. [...]w W., zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ odwoławczy ustalił, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2006r. została wysłana J.B. w dniu 22 lutego 2006r. pod wskazany przez niego adres, tj. W. ul. [...]i wobec niemożności doręczenia pozostawiono przesyłkę w urzędzie pocztowym, a zawiadomienie pozostawiono w skrzynce w dniu 28 lutego 2006r. Organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli decyzję złożono w urzędzie pocztowym na okres 14 dni i zawiadomiono o tym, to po upływie tego terminu decyzję uważa się za doręczoną zgodnie z art. 44 kpa. W tej sytuacji odwołanie J. B. z dnia 7 kwietnia 2006r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 13 kwietnia 2006r. należy uznać, iż zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kpa. Późniejsze doręczenie J. B. decyzji poprzez jej ponowne wysłanie nie czyni nieskutecznym pierwszego doręczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]maja 2006r. złożył J. B. Skarżący podniósł, iż decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2006r. o wymeldowaniu jego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. otrzymał w dniu 31 marca 2006r. i odwołanie od tej decyzji złożył w terminie 14 dni zgodnie z art. 129 § 2 kpa. Natomiast zawiadomienia pozostawionego w skrzynce w dniu 28 lutego 2006r. nie było. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej wskazano. W chwili wpłynięcia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek zbadania, czy spełnia ono określone warunki formalne, m. in. czy zostało wniesione w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. Na potrzeby niniejszej sprawy należało zająć się jedynie zbadaniem kwestii czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Żeby przesądzić kwestię, czy odwołanie zostało złożone w terminie, należy znać datę doręczenia decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym. Jeżeli doręczenie nie może być uznane za doręczone ze skutkiem prawnym, to nie rozpoczyna się dla strony bieg terminu do złożenia odwołania. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie. Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu, oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu /niepublikowany wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996r. S.A./Ka 2966/95/. To właśnie od przesądzenia kwestii skuteczności doręczenia stronie przesyłki z decyzją, organ może przejść do następnego etapu, tj. do etapu badania terminu, w jakim strona może wnieść odwołanie od decyzji. A w tej sprawie istnieje między skarżącym a organem spór, co do tego, kiedy została jemu doręczona decyzja z dnia [...] lutego 2006r., czy z upływem okresu 14 dni od złożenia w dniu 28 lutego 2006r. w urzędzie pocztowym przesyłki z decyzją i zawiadomienia o tym strony jak wywiódł w uzasadnieniu postanowienia organ, czy w dniu 31 marca 2006r. jak twierdzi skarżący. Przesądzenie tej kwestii decyduje o ocenie, czy odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2006r. złożone przez J. B. w dniu 13 kwietnia 2006r. jest odwołaniem złożonym w ustawowym terminie zgodnie z art. 129 § 2 kpa, czy też wpłynęło z uchybieniem tego terminu. Jeżeli się uzna, iż zostało złożone w terminie, organ mógł przystąpić do rozpoznania tego odwołania. Z chwilą wydania przez organ administracji publicznej decyzji, ciąży na organie tym, zgodnie z art. 109 kpa obowiązek doręczenia jej stronie na piśmie. Zasady doręczania stronie pism, w tym decyzji, uregulowane są w rozdziale 8 kodeksu postępowania administracyjnego w przepisach art. 39 - 49. Decyzja z dnia [...] lutego 2006r., jak wynika z akt sprawy, została wysłana skarżącemu za pośrednictwem poczty w dniu 22 lutego 2006r. Wynika z tego, że organ zgodnie z art. 39 kpa podjął się doręczenia skarżącemu decyzji za pokwitowaniem przez pocztę. Ponieważ skarżący działał w sprawie osobiście, bez pełnomocnika, zgodnie z art. 40 § 1 kpa decyzję należało doręczyć jemu jako stronie postępowania. Przepis art. 42 kpa reguluje doręczanie pism /decyzji/ adresatom, którymi są osoby fizyczne, tak jak w niniejszej sprawie skarżący. Jednym z miejsc, w którym można doręczyć osobie fizycznej decyzję jest jej mieszkanie – art. 42 § 1 kpa. Tak postąpił w niniejszej sprawie organ, wysyłając odpis decyzji skarżącemu na jego adres zamieszkania, tj. W. ul. [...], gdyż taki adres swojego zamieszkiwania wskazywał skarżący w toku postępowania administracyjnego. Z adnotacji doręczyciela poczynionej na kopercie przesyłki w dniu 28 lutego 2006r. wynika, że mieszkanie adresata było zamknięte. Tak, więc adresat był nieobecny i w mieszkaniu nie było dorosłego domownika, któremu można by było doręczyć przesyłkę za pokwitowaniem zgodnie z art. 43 kpa. Art. 43 kpa przewiduje, że doręczenie przewidziane w tym przepisie jest skuteczne, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: • adresat jest nieobecny w mieszkaniu w czasie doręczania pisma; • pismo zostało przyjęte za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę; • osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi; • w przypadku, gdy pismo zostało przyjęte przez sąsiada lub dozorcę o doręczeniu pisma tym osobom umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata. W niniejszej sprawie nie doszło do doręczenia przesyłki w myśl zasad art. 43 kpa. W sytuacji, kiedy nie można doręczyć przesyłki w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa, doręczenia dokonuje się zgodnie z wymogami art. 44 kpa. Doręczenie przewidziane w tym przepisie określane jest jako doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia. W okresie doręczania przedmiotowej przesyłki skarżącemu, tj. w okresie poczynając od dnia 22 lutego 2006r. obowiązuje brzmienie art. 44 kpa zgodnie z jego ostatnią zmianą dokonaną przepisem art. 1 ustawy z dnia 11 marca 2005r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. Nr 78, poz. 682 /, która to zmiana obowiązuje od dnia 6 czerwca 2005r. Ponieważ skutki doręczenia zastępczego powstają na określoną datę, musimy stosować przy ocenie ich powstania przepisy obowiązujące w dacie ich powstania. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 i 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym od 6 czerwca 2005r., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej, w przypadku doręczania pisma przez pocztę, bądź pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta), w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zgodnie z § 2 art. 44 kpa zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura, lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Dalej § 3 art. 44 kpa stanowi, iż w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Pierwszą przesłanka skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 kpa / w brzmieniu tego artykułu obowiązującym od 6 czerwca 2005r. / jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres. Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Istotne znaczenie ma tutaj kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie, tj. zgodnie z kolejnością wymienioną w tym przepisie. W orzecznictwie, które zachowało swoją aktualność, mimo zmian, jakim podlegała treść art. 44 kpa, przyjmuje się, że umieszczenie zawiadomienia w innym miejscu niż wymienione w tym przepisie jest prawnie bezskuteczne. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001r. III RN 70/00, OSNAPiUS 2001, nr 19, poz. 574, dla skuteczności doręczenia pisma sądowego w trybie art. 44 kpa niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym. Nie umieszczenie na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy, zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej / urzędzie gminy / oznacza, iż wezwanie skierowane do strony postępowania nie zostało prawidłowo doręczone / postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999r. III RN 17/99, OSNAPiUS 2000, nr 10, poz. 379 /. Wyrok ten niewątpliwie należy odczytywać poprzez aktualne brzmienie art. 44 kpa. Trzecią, nową przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 kpa jest pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 tego artykułu. Złożenie przez doręczającego pisma na poczcie lub w urzędzie właściwej gminy (miasta) oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w przepisie art. 44 § 2 kpa należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma na poczcie lub w urzędzie gminy (miasta). Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...]lutego 2006r. została wysłana J. B. na wskazany przez niego adres zamieszkania w dniu 22 lutego 2006r./ data stempla pocztowego /. Na kopercie przesyłki znajduje się adnotacja doręczyciela z dnia 28 lutego 2006r. "Mieszkanie zamknięte awizowano dn. 28 lutego 2006r.", co oznacza, że z powodu zamkniętego mieszkania przesyłka została awizowana. W dniu 7 marca 2006r. przesyłka była powtórnie awizowana, a w dniu 15 marca 2006r. został dokonany zwrot przesyłki do nadawcy z powodu nie podjęcia jej w terminie przez adresata. Dla oceny, czy powyższa przesyłka została doręczona adresatowi ze skutkiem prawnym należy prześledzić, czy w toku jej doręczania zostały spełnione wszystkie wymogi wynikające z art. 44 kpa. Wiadomo, że przesyłka była po raz pierwszy awizowana w dniu 28 lutego 2006r. Oznacza to, że w dniu 28 lutego 2006r. przesyłka została złożona w urzędzie pocztowym i zawiadomiono o tym zgodnie z § 2 art. 44 kpa. Jednakże z samej przesyłki nie wynika, jaka była treść tego zawiadomienia i gdzie zostało ono pozostawione. Luty 2006 roku miał 28 dni. Zgodnie z art. 57 § 1 kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Tak, więc siedmiodniowy termin odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym, o którym mowa w § 2 art. 44 kpa zaczął biec w dniu 1 marca 2006r. i skończył się w dniu 7 marca 2006r. Po upływie tego terminu, skoro przesyłka nie została podjęta, zgodnie z § 3 art. 44 kpa należało pozostawić powtórne zawiadomienie, co w niniejszej sprawie mogło nastąpić dopiero w dniu 8 marca 2006r., a nie jak uczyniono to w dniu 7 marca 2006r., co wynika z adnotacji doręczyciela na kopercie. Z powyższego wynika, że przedmiotowa przesyłka adresowana do J. B. nie była prawidłowo awizowana zgodnie z wymogami art. 44 kpa. Organ odwoławczy uznał, że skoro przesyłka z decyzją została złożona w urzędzie pocztowym na okres 14 dni i zawiadomiono o tym, to po upływie tego terminu decyzję uważa się za doręczoną zgodnie z art. 44 kpa. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewodę [...]. Samo złożenie przesyłki w urzędzie pocztowym na okres 14 dni i zawiadomienie o tym nie wyczerpuje wymogów art. 44 kpa. Żeby można było mówić o zaistnieniu skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w art. 44 kpa muszą być spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w tym przepisie. W niniejszej sprawie powtórne zawiadomienie o przesyłce, o którym mowa w § 3 art. 44 kpa zostało złożone w dniu 7 marca 2006r. a mogło być złożone po upływie siedmiu dni od pierwszego zawiadomienia, a więc dopiero w dniu 8 marca 2006r. Ponadto z adnotacji doręczyciela nie wynika gdzie były pozostawione zawiadomienia i jakiej były treści. W tej sytuacji należało uznać, tak jak to uczynił organ I instancji, że art. 44 kpa został wadliwie zastosowany, a wobec tego nie wystąpiły przesłanki do zaistnienia skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tym przepisie. Słusznie organ I instancji zarządził ponowne doręczenie decyzji, co nastąpiło w dniu 22 marca 2006r. Decyzja została doręczona J.B. w dniu 31 marca 2006r., od której odwołanie zostało złożone w dniu 13 kwietnia 2006r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 kpa. Wobec powyższego nie było podstaw do uznania, że odwołanie J.B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2006r. zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.