IV SA/Wa 1197/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi T. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. I. kwotę 100,- (sto) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] października 2006 r. nr [...], którym podjęto z urzędu zawieszone postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości stanowiące działki ew. nr [...], [...] i [...], położone we wsi C. w gminie G., wobec ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 25 października 2000 r. W. P. wystąpił o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego działki ew. [...] z działkami nr [...] i [...], położonymi we wsi C. Postanowieniem z dnia [...] października 2000 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy G. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy tym działkami. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] Burmistrz zatwierdził granicę działki o numerze ew. [...] z działką nr [...]. Decyzja ta jest ostateczna. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] umorzono postępowanie dotyczące rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [...] a [...] i sprawę przekazano Sądowi Rejonowemu [...]. Od tej decyzji odwołanie złożyli J., T. i Z. I. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta i Gminy G., którą Sąd postanowieniem z dnia [...] czerwca 200C: r. sygn. akt [...], odrzucił. Postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. nr [...] organ I instancji wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr [...] i [...] we wsi C. oraz wezwał strony na rozprawę administracyjną. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Burmistrz umorzył powyższe postępowanie: i przekazał sprawę Sądowi Rejonowemu [...] wskazując w uzasadnieniu, iż strony nie stawiły się na wyznaczoną rozprawę administracyjną, nie są skłonne do ustępstw i nie ma możliwości zakończenia postępowania w drodze administracyjnej. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało jakie czynności powinien wykonać organ I instancji w ponownym postępowaniu Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Burmistrz zawiesił postępowanie w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...] położonymi we wsi C. W uzasadnieniu wskazano, iż w sprawie zostało wszczęte postępowanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w celu zbadania prawidłowości wykonania dokumentacji i przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przez geodetę. Państwo I. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. Burmistrz korzystając z uprawnienia zawartego w art. 132 kpa, pismem z dnia 1 sierpnia 2005 r. zwrócił się do W. P., czy wyraża zgodę na uchylenie zaskarżonego postanowienia. W aktach brak jest odpowiedzi zainteresowanego na to pismo. W dniu [...] sierpnia 2005 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], którą uchylono postanowienie o zawieszeniu postępowania o rozgraniczeniu pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] położnymi we wsi C. oraz umorzono postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy wskazanymi działkami jako bezprzedmiotowe. Od tej i decyzji odwołanie wnieśli Państwo I. oraz W. P. Państwo I. wskazali na sprzeczność decyzji z innymi orzeczeniami wydanymi w sprawie, a zwłaszcza z decyzją Samorządowego Kolegium odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. oraz na błędy uzasadnienia decyzji. Wnioskowali o uchylenie decyzji Burmistrza, zobowiązanie organu lub geodety do wycofania wadliwej dokumentacji, udzielenia pomocy prawnej W. P. w sprawie zwrotu nakładów finansowych poczynionych na dokumentacje. W. P. wskazał natomiast, że jako wnioskodawca rozgraniczenia nie domagał się umorzenia postępowania. Organ powinien powołać innego geodetę do wykonania czynności rozgraniczeniowych, dającego rękojmię należytego wykonania tych czynności. Ponadto legitymacja prawna Państwa I. w sprawie jest jego zdaniem wątpliwa (jego zdaniem akt własności ziemi opiewający na Z. i J. małżonków I. został uchylony i właścicielami nieruchomości stali się J. i E. I.). Decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Kolegium uchyliło decyzję z dnia [...] sierpnia 2005: r. z przyczyny formalnych - wadliwego zastosowania przez organ I instancji art. 132 kpa. Pismem z dnia 4 marca 2006 r. Państwo I. cofnęli swoje zażalenie na postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 r. o zawieszeniu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe, a zatem postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] we wsi C. zostało ostatecznie zawieszone. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Burmistrz podjął zawieszone postępowanie, które następnie zostało dwukrotnie sprostowane: postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. w zakresie prawa do złożenia zażalenia oraz postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. w zakresie prze przedmiotu postępowania. Postanowienie z dnia [...] grudnia 2006 r. zostało następnie uchylone postanowieniem Kolegium nr [...]. Na postanowienie o podjęciu postępowania zażalenie złożyli Państwo I. W wyniku jego rozpoznania postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż przed podjęciem zawieszonego postępowania Burmistrz winien przeprowadzić postępowanie rozpoznawcze i dopiero potem wydać (lub nie) rozstrzygnięcie o jego podjęciu. Postanowienie o zawieszeniu nie zawiera bowiem sformułowania, że jest to postępowanie wszczęte wnioskiem W. P. z dnia [...] października 2000 r., który był podstawą do wydania postanowienia Burmistrza z dnia [...] października 2000 r., natomiast powołana w uzasadnieniu decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. orzekała o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [...] a [...]. Trzeba zatem, w ocenie organu odwoławczego, ustalić zakres postępowania Kolegium podniosło, iż postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek [...] i [...] we wsi C. toczy się na wniosek strony. Wniosek ten dotyczył rozgraniczenia między działkami [...] i [...] oraz [...] i [...]. Postępowanie dotyczące rozgraniczenia działek [...] i [...] zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2000 r. Nie mogło zatem w tym zakresie zostać zawieszone [...] czerwca 2005 r. bowiem już od prawie czterech lat się nie toczyło. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż Państwo I. w kilku swoich pismach wnosili o umorzenie postępowania ze względu na związanie treścią postanowienia z dnia [...] października 2000 r., określającego je jako postępowanie rozgraniczeniowe między trzema działkami, jak również wskazującego jako geodetę uprawnionego inżyniera. Jednakże ani Kolegium ani organ I instancji nie może umorzyć postępowania bowiem toczy się ono na wniosek strony, nie ma w chwili obecnej cech bezprzedmiotowości, a strona o umorzenie nie wniosła. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach uprawnień organu odwoławczego, wskazano także, iż postanowienie z dnia [...] października 2006 r. zawiera jeszcze inne (oprócz nieokreślenia zakresu podjętego postępowania) wady skutkujące koniecznością jego uchylenia. Zaskarżone postanowienie narusza bowiem art. 107 § 3 kpa. Organ I instancji powinien uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie w szczególności wskazać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione Tymczasem, w opinii Kolegium, uzasadnienie postanowienia z dnia [...] października 2006 r. nie spełnia powyższych przesłanek. Dalej wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. zawieszono postępowanie "do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego" przy czym "przedmiotowa sprawa" to zbadanie "prawidłowość wykonania dokumentacji i przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przez geodetę". Akta przesłane do organu odwoławczego nie zawierają zacnych dokumentów o charakterze dokumentów rozgraniczeniowych. Nie zawierają także pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na które powołuje się Burmistrz. Nadto Kolegium podniosło, iż akta sprawy winny zostać uporządkowane w sposób chronologiczny, uzupełnione o brakujące dokumenty, strony należy ponumerować jednolicie i sporządzić spis akt. Bez tych czynności jakiekolwiek dalsze działania są wykluczone bowiem tylko staranne przygotowanie akt pozwoli na wydanie sensownego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego oznaczenia organu oraz naruszenia właściwości wskazano, iż zarzuty te są w części zasadne. Organem jest Burmistrz a nie Urząd. Zatem w prawym górnym rogu winien znaleźć się napis lub pieczęć "Burmistrz Miasta i Gminy G.". Nie jest to, zdaniem organu uchybienie skutkujące uchyleniem postanowienia, jednakże wydając kolejne rozstrzygnięcie należy o tym pamiętać. Jeśli chodzi o podpisanie zaskarżonego postanowienia przez Zastępcę Burmistrza to wyjaśniono, iż upoważnieniem z dnia 3 grudnia 2004 r. Burmistrz upoważnił swojego zastępcę do wydawania "decyzji na podział nieruchomości - rozgraniczenie nieruchomości postanowień na podział nieruchomość i". Upoważnienie to ważne było aż do odwołania, ponieważ nie zostało odwołane, ważne było do końca kadencji. Brak przy podpisie pieczęci "z upoważnienie! Burmistrza" nie pozbawiło tego upoważnienia mocy w dacie wydawania skarżonego postanowienia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. I. wnosząc o usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia z uwagi, iż wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów art. 7. 77 § 1, 80, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Naruszony został również, zdaniem skarżącego, art. 138 kpa. W uzasadnieniu podniesiono, iż niedopuszczalnym jest aby dokonać ustalenia stanu faktycznego sprawy nie dysponując kompletnymi aktami sprawy. Zadaniem Kolegium było zbadanie zgodności z prawem wydanego przez Burmistrza postanowienia z dnia [...] października 2006 r. i taki winien być zakres postępowania organu odwoławczego. Powyższe sprowadza się do zbadania czy pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stanowiło podstawę do podjęcia postępowania. Tymczasem Kolegium stwierdziło, iż w aktach sprawy pisma takiego nie ma. Dalej skarżący wskazuje, iż Kolegium poszło dalej podejmując próbę ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie bez kompletnych akt. Ustalona stan faktyczny jest sprzeczny, w opinii skarżącego, ze stanem faktycznym całego postępowania, na dowód czego skarżący przytoczył okoliczności, które na to, jego zdaniem, jednoznacznie wskazują. Nadto skarżący wyraził opinię, iż stan prawny granic rozgraniczeniowych nieruchomości powinien powrócić do stanu sprzed 25 października 2000 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dodając jedynie, iż zarzuty zawarte w skardze nie są poparte żadnymi dowodami i nie zasługują na uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowieni; organu I instancji jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 138§2 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Na mocy art. 144 kpa unormowanie to odnosi się również do postanowień. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności określoną w art. 15 i 138 kpa organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygnięta przez organ I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy nie zaś na kontroli zasadności decyzji (postanowienia) organu I instancji (tak też m.in. NSA w wyroku z dnia 22.03.1996r. SA/Wr 1966/95, ONSA 1997/1/35). Jednocześnie w art. 138 kpa ustawodawca enumeratywnie wymienił rodzaje rozstrzygnięć które mogą być wydane przez organ odwoławczy. Analiza tego przepisu wskazuje, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalił się bowiem pogląd, że decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać tylko wówczas gdy organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je wadliwie. ( tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29.09.2006r., ISA/Wa 433/06, Lex 219397). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylając postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania wskazał organowi I instancji na konieczność: -uporządkowania akt; -przeprowadzenia analizy akt i ustalenie zakresu prowadzonego postępowania o rozgraniczenie wobec umorzenia postępowania o rozgraniczenie pomiędzy działkami nr [...] i [...]; -prawidłowego oznaczenia organu (Burmistrz Miasta i Gminy G. zamiast Urzędu). Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, co do nieprawidłowości przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania jednakże - w ocenie Sądu -zakres tych uchybień nie może skutkować uchyleniem postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. I tak: niewątpliwie przesłane organowi odwoławczemu a następnie sądowi administracyjnemu akta są niekompletne i nieuporządkowane. Obowiązek ich uporządkowania nie jest równoznaczny z koniecznością przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Uporządkowanie akt stanowi bowiem jedynie czynność materialno-techniczną. Przesłanką uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonego orzeczenia nie może być także konieczność dokonania ponownej analizy "uporządkowanych" akt. Organ odwoławczy wskazał wprawdzie na obowiązek przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego przed wydaniem rozstrzygnięcia jednakże nie wskazał w jakim zakresie postępowanie to ma być przeprowadzone. I wreszcie, jak sam wskazał organ odwoławczy, przesłanką uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie może być nieprawidłowe oznaczenie organu (wadliwa pieczęć określająca "Urząd" a nie "Burmistrza M i G. G."). W konsekwencji Sąd uznał, że żadne ze wskazanych uchybień, którego dopuścił się organ I instancji (i konieczność ich naprawienia) nie mogło stanowić podstawy wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138§2 kpa. Organ odwoławczy w opisanych okolicznościach w pierwszej kolejności winien rozważyć możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie art. 138§1pkt.2kpa. Natomiast uszło uwadze organów obu instancji, jaki był zakres postępowania, którego dotyczy kwestionowane postanowienie. Jak wynika z treści postanowienia z dnia [...] czerwca 2005r. podstawą zawieszenia postępowania o rozgraniczenie - na podstawie art. 97§1pkt. 4 - kpa było uznanie przez organ, że jego wynik jest uzależniony od wyniku innego toczącego się postępowania dotyczącego nieprawidłowości wykonania dokumentacji i przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przez geodetę S. K. Art. 97§2kpa statuuje obowiązek organu podjęcia postępowania gdy ustaną przyczyny uzasadniające jego zawieszenie. A zatem skoro w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie prawidłowości wykonania dokumentacji przez geodetę obowiązkiem organu I instancji (a następnie odwoławczego) było zbadanie jedynie czy postępowanie to zostało zakończone. W aktach administracyjnych brak jest dokumentu, który potwierdzałby, że postępowanie zostało zakończone, a tę właśnie okoliczność powinny wyjaśnić organy administracyjne przed podjęciem postępowania. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy - akta administracyjne nie zawierają "pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia 29.09.2006r." (na które powołuje się organ I instancji jako podstawę podjęcia postępowania) jednakże okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak zostało wyżej wskazane organ powinien na tym etapie postępowania jedynie zbadać czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania to jest czy zostało zakończone Dostępowanie w sprawie prawidłowości sporządzonej dokumentacji rozgraniczeniowej a nie jak wskazuje organ w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2006r. - wyjaśnienie wszelkich problemów prawnych i faktycznych dotyczących prowadzonego postępowania o rozgraniczenie. Reasumując zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego: art. 7, 77§1 i 107§3 kpa zaś postanowienie organu odwoławczego dodatkowo z naruszeniem art. 138§2 w zw. z art.44 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Rozstrzygają: ponownie sprawę w omawianym zakresie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną i uzupełni postępowanie wyjaśniające w niezbędnym do wydania postanowienia w przedmiocie podjęcia postępowania zakresie. Oczywiście aktualne pozostają uwagi organu II instancji w zakresie właściwego oznaczenia organu rozstrzygającego (organem jest Burmistrz Miasta i Gminy a nie jego Urząd). W świetle powyższych rozważań odnoszenie się do zarzutów skarżącego przedstawionych w skardze należało uznać za przedwczesne. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.