IV SA/Wa 1198/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2006 roku sprawy ze skargi W. Z. i M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. oddala skargę M. Z., 2. uchyla zaskarżoną decyzję na skutek skargi W. Z., 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...] lutego 2006 r. Prezydent W., na podstawie art. 104 kpa oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), orzekł o wymeldowaniu W. Z. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W. W uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku B. i G. O. wymeldowanie wyżej wymienionej wobec dobrowolnego opuszczenia przez nią przedmiotowego lokalu i nie zamieszkiwania w nim od około 20 lat. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że sporny lokal znajduje się na terenie posesji należącej do wnioskodawców. Nieruchomość stanowiąca lokal nr [...] jest bardzo zaniedbana i znajduje się w złym stanie technicznym. Brak w niej ogrzewania możliwości przygotowania posiłków. Brak również rzeczy osobistych W. Z. i łóżka, na którym mogłaby spać. Zgodnie z oświadczeniem B. i G. O., W. Z. nie posiada kluczy spornego lokalu i w nim nie bywa. Na potwierdzenie powyższego wnioskodawcy przedstawili świadków. Organ wskazał także, że czynności kontrolne przeprowadzone przez Policję oraz wizyty pracowników organu wykazały, że wyżej wymieniona nie zamieszkuje na terenie posesji nr [...] przy ulicy [...] w W. Sama zainteresowana, w trakcie czynności prowadzonych przez organ pierwszej instancji, stwierdziła, że nie opuściła miejsca zameldowania na pobyt stały jednocześnie podając, iż nie przebywa w nim codziennie, a od 7 lat jej życie koncentruje się u podopiecznej – H. K. zamieszkałej przy ulicy [...] w W. Wskazała również, iż do spornego lokalu zamierza powrócić na stałe po śmierci swojej podopiecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji W. Z. wniosła o zmianę decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe podniosła, iż wymeldowanie jej z lokalu nr [...] przy ulicy [...] utrudni jej życie, gdyż nie ma innego miejsca pobytu ani szans na uzyskanie lokalu socjalnego. Nie może zamieszkać z mężem, który jest zameldowany w lokalu swego brata przy ulicy [...] w W., bowiem byłaby zmuszona zamieszkiwać razem z alkoholikiem. Podała, że od 7 lat jej życie koncentruje się u niewidomej podopiecznej. Podniosła również, że sporny lokal znajduje się w fatalnym stanie i wymaga remontu, na który skarżąca w chwili obecnej nie ma środków finansowych, aczkolwiek ma nadzieję, że uda jej się w niedługim czasie przedmiotowy lokal wyremontować. Wskazała, że zamieszkanie w tym momencie przy ulicy [...] skutkowałoby utratą pracy i koniecznością korzystania przez skarżącą ze świadczeń opieki społecznej. Wojewoda [...], działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję Prezydenta W. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda podniósł, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. 0 ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Ponieważ przesłuchani w toku postępowania wnioskodawcy 1 świadkowie potwierdzili fakt nie zamieszkiwania przez W. Z. w miejscu stałego zameldowania zaś zainteresowania nie zakwestionowała okoliczności dobrowolnego wyprowadzenia się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie Prezydenta W. jest zasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. wniosła W. Z. domagając się zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, jako wydanych z naruszeniem prawa. Przedmiotową skargę podpisał również syn skarżącej, M. Z. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dowody zebrane przez organ w trakcie postępowania zostały potraktowane w sposób wybiórczy. W zaskarżonej decyzji organ nie wspomniał, że zeznania świadków skarżącej: B. Z. i R. K. odbiegają w swej treści od zeznań świadków wskazanych w uzasadnieniu decyzji. W ocenie skarżącej organ nie wziął tych zeznań pod uwagę. Wskazała, także, że organ jednostronnie przyjął, iż skarżąca nie ma kluczy do spornego lokalu, podczas gdy klucze te są w posiadaniu skarżącej i okazywała je organowi. Ponadto podniosła, iż fakt dysponowania przez nią spornym lokalem potwierdza dokonywanie przez nią opłat za światło i telefon. Wskazała, że w spornym lokalu znajdują się dwa łóżka. Zdaniem skarżącej to, że jej praca polega na sprawowaniu opieki nad osobą chorą w miejscu zamieszkania podopiecznej, co wiąże się z koniecznością przebywania w tym miejscu, nie może stanowić podstawy do uznania, iż skarżąca opuściła i porzuciła swoje mieszkanie. Skarżąca oświadczyła ponadto, że już nie pracuje bowiem jej podopieczna "idzie do domu opieki". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko i zawartą tamże argumentację, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 5 października 2006 r. skarżąca oświadczyła, że syn jej M. Z. składając podpis pod przedmiotową skargą wyraził niezadowolenie z faktu, iż również on został wymeldowany ze spornego lokalu. Na rozprawie w dniu 3 listopada 2006 r. M. Z. przyznał, iż nie zaskarżył decyzji jego dotyczącej a orzekającej o wymeldowaniu go z lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. Z. nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny jest natomiast rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem administracyjnym. O tym zaś czy dany podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny przesądza konkretny przepis prawa. Istnieje więc konieczność ustalenia czy jest związek pomiędzy owym przepisem, a zaskarżonym działaniem organu, przy czym związek ten musi być bezpośredni w tym znaczeniu, że zaskarżone działanie kształtuje uprawnienia lub obowiązki wnoszącego skargę. W ocenie sądu jest oczywiste, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. o wymeldowaniu W. Z. z lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W. nie kształtuje ani uprawnień ani obowiązków M. Z. Kształtuje natomiast takie uprawnienia i obowiązki W. Z. Powyższe oznacza, iż po stronie skarżącego brak było legitymacji skargowej pozwalającej na skuteczne wniesienie skargi, co skutkowało koniecznością oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a .w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy na skutek skargi wniesionej przez W. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sprawujący zgodnie z art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych procedury administracyjnej jest zasada dwuinstancyjności wynikająca żart. 15 kpa, w myśl której organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywateli i stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1989 r. II SA 1198/88 ONSA 1989/1 poz. 36). Podkreślenie również wymaga, iż w myśl art. 107 § 3 kpa decyzja administracyjna organu drugiej instancji winna odzwierciedlać proces subsumcji prawa materialnego i procesowego w postępowaniu odwoławczym. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji to w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe uzasadnienie decyzji jest istotne dla strony jak i sądu kontrolującego decyzję. Winno pozwalać na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ - stosownie do treści art. 80 kpa -ocenił okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana z wyraźnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Z przedłożonych Sądowi akt oraz z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, że organ odwoławczy dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy, rozumianego jako rozważenie całości materiału dowodowego jak również przeprowadził postępowanie wyjaśniające celem usunięcia istniejących rozbieżności w materiale dowodowym. Zdaniem Sądu organ drugiej instancji, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, ograniczył przeprowadzone czynności w postępowaniu odwoławczym wyłącznie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji bez rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu. Jak słusznie podnosi skarżąca organ odwoławczy, w zaskarżonej decyzji, w żaden sposób nie odniósł się do zeznań świadków B. Z. i R. K., którzy zgodnie przyznali, iż skarżąca zamieszkuje w miejscu zameldowania tj. w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, iż nie cały materiał dowodowy został wzięty pod uwagę przy ocenie faktu opuszczenia przez skarżącą lokalu, w którym była zameldowana. Takie działanie organu należy ocenić jako naruszające zasady procedury (art. 80 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego również z powodu naruszenia art. 107 § 3 kpa, bowiem w jej uzasadnieniu faktycznym nie zostały wskazane przyczyny, z powodu których organ odwoławczy jednym dowodom dał wiarę a innym - w szczególności zeznaniom świadków B. Z. - i R. K. - odmówił wiarygodności czy mocy dowodowej. Podnieść w tym miejscu trzeba, że powołany przepis procedury administracyjnej jest jasny, jednoznaczny, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wydanie decyzji, która nie zawiera elementów wskazanych w treści przywołanego przepisu powoduje, iż wydane orzeczenie w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej. Pominięcie przez organ w procesie wydawania decyzji części zastosowanej normy prawnej stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r. IV SA 968/99 Wspólnota 2001/39 str. 48 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r. II SA/Gd 1196/98). W wyniku powyższych rozważań Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ponownym postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] rozpatrzy sprawę zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 kpa. W postępowaniu tym ocenie podlegać powinien cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zaś ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu.