IV SA/Wa 12/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Województwo [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister) z [...] października 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. rozstrzygającą o ustaleniu odszkodowania. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., częściowo zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r., nieruchomość położona w [...], gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...]o powierzchni 0,0082 ha, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od ul. [...] w [...] do ul. [...] w miejscowości [...] - kategoria obiektów budowlanych XXV, XXVI, XXVIII. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. rozstrzygnął: - w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 26.349 zł za prawo własności nieruchomości położonej w [...], gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0082 ha, przejętej na rzecz Województwa [...], przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od ul. [...] w [...] do ul. [...] w miejscowości [...] - kategoria obiektów budowlanych XXV, XXVI, XXVIII; - w pkt 2 o odmowie powiększenia tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; - w pkt 3 o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do złożenia do depozytu sądowego na okres 10 lat odszkodowania ustalonego w pkt 1 w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2016 r. wniósł Zarządu Województwa [...], wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu wskazano, iż organ pierwszej instancji nieprawidłowo zobowiązał zarządcę drogi do wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, bowiem taki obowiązek nie wynika z żadnego przepisu prawa. Zdaniem odwołującego się, zapłata odszkodowania winna nastąpić bez zbędnej zwłoki, a nie w terminie 14 dni. Nadto odwołujący się wskazał, iż ustanowienie depozytu jest poprzedzone postępowaniem sądowym, które trwa dłużej niż wskazany w decyzji organu wojewódzkiego okres 14 dni, w związku z czym decyzja zawiera niesprecyzowany i faktycznie niewykonalny termin wykonania nałożonego na inwestora obowiązku. Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] - Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. wskazując, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o sporządzony prawidłowo w sprawie operat szacunkowy. W ocenie organu II instancji autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ wskazał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa działka została określona jako droga powszechnego korzystania, znajdująca się w użytkowaniu gminy [...]. W związku natomiast z faktem, iż w chwili wydania decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej względem działki nr [...] położonej w [...] nie toczyło się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872, ze zm.) oraz z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów pozwalających na ustalenie podmiotów, którym przysługiwały prawa rzeczowe do ww. działki, Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że przedmiotowa nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny. Zatem organ I instancji prawidłowo zobowiązał Zarząd Województwa [...] do złożenia ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Kwestia wypłaty odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym została unormowana w art. 118a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie to ustala się według przepisów rozdziału 5 i składa do depozytu sądowego na okres 10 lat. Przepis ten zawiera wyraźne odesłanie do treści przepisów zawartych w rozdziale 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca zobowiązuje zatem organy do stosowania w zakresie ustalania odszkodowania za nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym takich samych zasad jak przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości o ustalonym kręgu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie różnicują terminu wypłaty odszkodowania w zależności od tego w jakiej formie następuje spełnienie świadczenia, należy uznać, że zarówno w przypadku wypłaty orzeczonej kwoty na rachunek ściśle określonego wierzyciela jak i wpłaty sumy odszkodowania do depozytu sądowego, zastosowanie winien znaleźć art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jedyną przesłanką zastosowania 14-dniowego terminu zapłaty odszkodowania stanowi fakt wydania odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie. Wypłata odszkodowania do depozytu sądowego stanowi natomiast jedynie zastępczą formę realizacji zobowiązania wynikającego z wydanej decyzji odszkodowawczej, która powinna podlegać takim samym rygorom jak wypłata ustalonej kwoty bezpośrednio na rzecz uprawnionego podmiotu. Województwo [...] w skardze na powyższą decyzję zarzuciło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 133 w związku z art. 113 ust. 6 i art. 118a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zobowiązanie zarządcy drogi do wpłaty odszkodowania powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika, że depozyt należy ustanowić (wpłacić) do Sądu w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie nieważności decyzji oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Infrastruktury i Budownictwa - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 w/w ustawy kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1496, t.j.) – zwanej dalej: "specustawa drogowa"] oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n."]. W przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne i prawne nie są sporne między stronami. Spór sprowadza się do ustalenia czy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa organ administracji publicznej prawidłowo ustalił termin, w jakim skarżący jest zobowiązany do złożenia do depozytu sądowego kwoty odszkodowania. W ocenie Sądu organ dokonał właściwych ustaleń stanu faktycznego w sprawie i prawidłowo wskazał podstawę prawną wydanej decyzji. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. została przeznaczona pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...]. Nieruchomość stała się własnością Województwa [...]. Dla nieruchomości nie jest prowadzona księga wieczysta, brak jest dokumentów wskazujących właściciela. Zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 oraz 4 pkt 1 i 2 specustawy drogowej, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Na podstawie art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługują do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Art. 130 ust. 2 u.g.n. stanowi, że, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinia sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i ust 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości; jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 207, poz. 2109 ze zm.) w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ prawidłowo uznał, że sporządzony w sprawie operat z 15 lipca 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i jako dowód w sprawie może stanowić podstawę dokonania ustaleń fatycznych w zakresie wysokości należnego odszkodowania. Operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości sporządzony został według stanu nieruchomości z 26 stycznia 2015 r. tj. z dnia wydania decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Aktualność operatu została potwierdzona 14 października 2016r. Do wypłaty odszkodowania został zobowiązany Zarząd Województwa [...] reprezentowany przez Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich jako zarządca drogi wojewódzkiej na podstawie art. 22 ust. 1 specustawy. Sama potrzeba złożenia świadczenia do depozytu kwoty odszkodowania nie budziła wątpliwości w świetle treści art. 133 pkt 2 u.g.n. Przepis ten stanowi, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zgodnie zaś z art. 113 ust. 6 u.g.n., przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsprzecznie właściciel lub właściciele przedmiotowej nieruchomości nie są znani. Natomiast zgodnie z 118a ust. 3 u.g.n. odszkodowanie za nieruchomość, której własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (...) składa się do depozytu sądowego na okres 10 lat. Art. 132 ust. 1a u.g.n. stanowi, że w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu (a więc jak w niniejszej sprawie), zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. W świetle powyższych regulacji, organy słusznie podniosły, że stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą prowadziłoby do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji w zależności od tego, czy wierzyciel (uprawniony do otrzymania odszkodowania) jest znany, czy też nie. Należy podkreślić, że termin wskazany w zaskarżonej decyzji na wpłatę kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, został określony w interesie dłużnika (zobowiązanego do zapłaty odszkodowania), gdyż zgodnie z art. 470 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2017, poz. 459 ze zm.) – dalej: k.c. ważne złożenie do depozytu sądowego ma takie same skutki jak spełnienie świadczenia. Chroni to dłużnika przed skutkami zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania, a także waloryzacją na dzień wypłaty (o ile przekazanie do depozytu sądowego nastąpiło w terminie wypłaty odszkodowania). Dlatego też pkt 3 decyzji Wojewody [...] należy rozumieć w kontekście art. 6922 § 2 k.c., w myśl którego jeżeli przedmiotem świadczenia są pieniądze polskie, złożenie do depozytu może być dokonane również przed uzyskaniem zezwolenia sądu, a w takim wypadku dłużnik powinien równocześnie ze złożeniem pieniędzy zgłosić wniosek o zezwolenie na złożenie do depozytu, gdyż w razie uwzględnienia tego wniosku złożenie do depozytu uważa się za dokonane w chwili, w której rzeczywiście nastąpiło. Strona skarżąca ograniczyła się do kwestionowania orzeczenia w przedmiocie zobowiązania jej do złożenia ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Nie można jednak podzielić twierdzeń skargi w zakresie niewykonalności decyzji w tym zakresie. Długotrwałość postępowania przed sądem powszechnym w zakresie udzielenia zezwolenia na złożenie kwoty do depozytu sądowego nie powoduje niewykonalności decyzji, skoro nie ma żadnych przeszkód faktycznych ani prawnych, aby skarżący złożył w zakreślonym terminie stosowny wniosek o zezwolenie na złożenie do depozytu wpłacając jednocześnie kwotę odszkodowania. Wskazać również należy, że w powoływanym przez skarżącego wyroku z 27 marca 2014 r. w sprawie I OSK 2172/12 Naczelnego Sądu Administracyjnego problem terminu złożenia odszkodowania do depozytu sądowego nie był rozpatrywany. Ponadto Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym - jakichkolwiek uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu, czy też stwierdzeniem jej nieważności. W świetle powołanego art. 6922 § 2 k.c. nie sposób przy tym podzielić twierdzenia strony skarżącej, że decyzja jest niewykonalna w części odnoszącej się do określenia w niej terminu 14 dni na złożenie świadczenia do depozytu sądowego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.