IV SA/Wa 12/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 12 maja 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi J. P.(dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący") jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "Organ") z [...] listopada 2020 r. nr [...], którym utrzymał on w mocy postanowienie własne z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], dotyczące odmowy wszczęcia na wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...], orzekającej nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 lipca 2000 r. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1474 ha, położonej w obrębie [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] grudnia 2017 r. Wojewoda uwzględnił wniosek Burmistrza [...] i stwierdził, w oparciu o art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491; dalej: "u.g.n.r.") nabycie przez Gminę działki nr [...] o pow. 0,1474 ha, położonej w obrębie [...]. Wojewoda orzekł tak z uwagi na ziszczenie się wobec ww. działki wszystkich warunków określonych w art. 1 oraz w 13 u.g.n.r. tj.: – stanowiła ona nieruchomość rolną w rozumieniu art. 461 Kodeksu cywilnego; – stanowiła własność Skarbu Państwa i jednocześnie nie została do 30 czerwca 2000 r. przekazana ostateczną decyzją do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; – zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość przeznaczona była – w dacie 30 czerwca 2000 r. – na cele gospodarki rolnej. Wnioskiem z 25 maja 2020 r. sprecyzowanym następnie pismem z 2 lipca 2020 r., J. P. zwrócił się w trybie art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 poz. 256; dalej: k.p.a.) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Jako podstawę wskazał konieczność przywrócenia prawnego dojazdu do należącej do niego nieruchomości – dz. nr ew. [...]. Jednocześnie wskazywał, że działka ta została niesłusznie przejęta przez Gminę, ponieważ stanowi ona drogę. Minister postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku J. P.. Podstawą odmowy było stwierdzenie przez Ministra, że Wnioskodawca nie jest stroną postępowania uprawnioną do złożenia takiego wniosku. Wskazano, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej jest gmina, która nabyła nieruchomość rolną, Skarb Państwa, a także podmiot, który wykaże, że był właścicielem nieruchomości, wobec której została wydana decyzja o nabyciu nieruchomości przez gminę z mocy prawa. Wnioskodawca nie wykazał, aby spełniał którykolwiek z powyższych warunków. Natomiast przywołana przez niego podstawa stanowi interes faktyczny, który nie może być powodem uznania go za stronę. Z tego względu Minister odmówił wszczęcia postępowania. Wnioskodawca zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że na skutek wydania kwestionowanej decyzji został pozbawiony możliwości dojazdu do własnych nieruchomości. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister wydał postanowienie z [...] listopada 2020 r., którym utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu Organ podtrzymał wskazane wcześniej stanowisko, iż Wnioskodawca wykazuje w sprawie jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do uznania go za stronę postępowania Jednocześnie wskazano, że podnoszona przez Wnioskodawcę kwestia możliwości dojazdu do należącej do niego nieruchomości może być rozstrzygnięta w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie art. 145 Kodeksu cywilnego i 626 Kodeksu postępowania cywilnego. Postanowienie z [...] listopada 2020 r. stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jego uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez niezasadne uznanie, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji został wniesiony przez osobę niebędącą stroną podczas gdy Skarżący posiada interes prawny w sprawie administracyjnej, której wznowienia żąda; 2. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej załatwienia, jednocześnie naruszając interes społeczny i słuszny interes obywateli, gdyż na mocy wydanego postanowienia Skarżący został pozbawiony dostępu do drogi publicznej; 3. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organu administracji publicznej, gdyż organ bez uzasadnionej przyczyny odmówił przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym; 4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, z którego jasno wynika, że Skarżący posiada interes prawy w żądaniu wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż został pozbawiony dojazdu do drogi publicznej w wyniku stwierdzenia przez Wojewodę nabycia przez Gminę działki nr [...], na której znajduje się droga publiczna; 5. art. 80 k.p.a., gdyż organ dokonał swobodnej oceny materiału odwodowego (a właściwie nie dokonał żadnej oceny), bez podstawy prawnej i poza granicami prawa; 6. art. 13 u.g.n.r. poprzez odmowę uwzględnienia interesu prawnego Skarżącego, podczas gdy taki interes wynika z przepisów prawa, w szczególności w art. 13 ww. ustawy. Naruszane zostało bowiem prawo do drogi publicznej przez komunalizację działki, która nie spełniała kryteriów określonych w art. 13 ust. 2 ww. ustawy. W uzasadnieniu Skarżący podkreślał, że przedmiotowa działka nie stanowi nieruchomości rolnej, ponieważ jest ona drogą. Nie jest możliwie także przekształcenie tej działki na cele rolne, czy produkcję plonów rolnych. Podtrzymał także stanowisko, zgodnie z którym jego interes prawny w byciu stroną przedmiotowego postępowania wynika z faktu pozbawienia należącej do niego działki dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...], orzekającej nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 lipca 2000 r. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzja ta została wydana w celu realizacji założeń ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W art. 13 ust. 2 tej ustawy wskazano, że nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Krajowemu Ośrodkowi ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Zajście powyższego jest potwierdzane w drodze decyzji wydawanej przez właściwego wojewodę (art. 13 ust. 4 u.g.n.r.). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego, zostało przez Ministra uzasadnione brakiem przymiotu interesu prawnego po jego stronie w tym postępowaniu, a co za tym idzie, brakiem przymiotu jego strony. Z charakteru u.g.n.r. wynika, że procedury w niej uregulowane dotyczą nieruchomości, które były własnością Skarbu Państwa, a następnie przechodzą na własność gmin, w których były one położone. Powyższe warunkuje to, że cała procedura dotyczy kwestii prawa własności do konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Co za tym idzie, to właśnie roszczenie sobie prawa własności do takiej nieruchomości wyznacza krąg podmiotów mogących być stroną postępowania komunalizacyjnego. Stąd Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że wobec niewykazania przez Skarżącego posiadania tytułu prawnego – prawa własności lub użytkowania wieczystego – konkretnie wobec działki nr [...] obręb [...], niemożliwym było uznanie go za Stronę postępowania, a co za tym idzie wszczęcie postępowania. Skarżący jako argument za posiadaniem interesu prawnego w sprawie przedstawia kwestię odebrania należącej do niego działce [...] dostępu do drogi publicznej. Kwestia ta nie jest w żaden sposób powiązana z tym, kto w wyniku wydania decyzji z [...] grudnia 2017 r. stał się właścicielem działki nr [...] – Skarb Państwa czy też Gmina [...]. Skarżący nie wskazywał także na to, że przedmiotowa działka należała do niego i że posiada on wobec niej jakieś uregulowane prawnie roszczenia. Sam fakt korzystania przez Skarżącego z przedmiotowej działki w charakterze drogi dojazdowej do należącej do niego nieruchomości, jest jedynie zaistniałym stanem faktycznym, który przy tym nie był w żaden sposób negowany przez Ministra – ten jedynie uznał go za nieposiadający znaczenia w sprawie. Zatem – zgodnie z powyższymi rozważaniami – brak jest po jego stronie interesu prawnego rozumianego jako prawo własności działki będącej przedmiotem postępowania, co musiało skutkować dokonaną w oparciu o art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. odmową wszczęcia postępowania. Jednocześnie jeśli faktycznie działka Skarżącego w wyniku wydania tej decyzji została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, pozostają mu – wskazane w treści uzasadnienia decyzji – środki prawne określone w art. 145 Kodeksu cywilnego i 626 Kodeksu postępowania cywilnego, jednakże pozostają one poza postępowanie administracyjnym. Za całkowicie niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., Minister bowiem w sposób prawidłowy ustalił i ocenił stan faktyczny sprawy, natomiast sam fakt odmiennego rozumienia własnego interesu prawnego przez Skarżącego nie stanowi o nieprawidłowości tychże ustaleń i ocen. Natomiast zarzut naruszenia art. 13 u.g.n.r. – jako dotyczący wydania decyzji z [...] grudnia 2017 r. nie mieści się w granicach sprawy rozpoznawanej przez Sąd, które zakreślone są zbadaniem prawidłowości wydanego przez Organ postępowania o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle wszystkich powyższych rozważań, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. ----------------------- 2