IV SA/Wa 120/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania rekultywacji gruntów czasowo wyłączonych z produkcji leśnej za zakończoną oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] listopada 2018r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie uznania za zakończoną rekultywacji gruntów czasowo wyłączonych z produkcji leśnej na czas budowy przesyłowej linii elektroenergetycznej 400 kV [...] - [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gm. B. na części działki o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej własność H. K.. Decyzja ta została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. [...] S.A z siedzibą w [...] 20 czerwca 2017 r. wystąpiły z wnioskiem do Starosty [...] o uznanie za zakończoną rekultywacji gruntów na działce nr [...] położonej w obrębie K. gm. B.. Postanowieniem nr [...] z [...] października 2017r. Dyrektor [...] w [...] pozytywnie zaopiniował wykonanie rekultywacji na działce nr [...] i stwierdził, że na obszarze czasowego wyłączenia nie wykonano żadnych prać degradujących lub dewastujących grunt, a tym samym nie naruszono pokrywy glebowej, więc żadne formy działań rekultywacyjnych nie były konieczne. Lustracja przeprowadzona przez przedstawiciela Dyrektora [...] w [...] wykazała, że powierzchnie z naruszoną pokrywą roślinną są obecnie silnie zadarnione roślinnością właściwą dla gleb hydrogenicznych w trakcie sukcesji naturalnej. Stwierdzono, również obecność sadzonek czereśni ptasiej, które w projekcie rekultywacji powinny być nasadzone, aczkolwiek nie potwierdzono ich liczby z uwagi na bujny porost roślinności zielonej. Podniesiono również, że wykonane zabiegi spełniają wymogi ustawowe oraz merytoryczne dla rekultywacji w kierunku leśnym, a zrekultywowane powierzchnie umożliwiają leśne zagospodarowanie gruntów. Urząd Gminy w B. pismem nr [...] z [...] listopada 2017 roku stwierdził, że przedmiotowy grunt porośnięty jest wysoką trawą, występują karpy oraz rosną krzaki. Nie stwierdził posadzenia nowych drzew. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 roku uznał za zakończoną rekultywację gruntów czasowo wyłączonych z produkcji leśnej. Odwołanie od decyzji Starosty [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła skarżąca H. K.. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2018 roku SKO uchyliło w całości zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w stopień zmniejszenia albo całkowitego zaniku zdolności produkcyjnej gruntów powinien być ustalony na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. W celu wyeliminowania podniesionych zarzutów Starosta [...] zlecił sporządzenie 3 opinii niezależnym rzeczoznawcom. Pracownia [...]" sporządziła opinię wykonaną przez doktora nauk biologicznych na Akademii [...] w [...]. Autor podkreślił, że teren charakteryzuje się wysokim poziomem wód gruntowych. Na terenie zostały usunięte drzewa z gatunku olsza czarna i pozostawiono po nich karpy, zgodnie z praktyką leśną w celu powstania odrostów przed ich zaawansowanym rozkładem. Bardzo liczne odrosły sięgające ok. 2 metrów, zapewniają szybkie przywrócenie stanu olsu i są powszechnie stosowaną metodą w leśnictwie. Drugą opinię sporządził doktor A. G., asystent U. w [...], katedra [...], w której stwierdził, że podczas wizji lokalnej ustalił, iż nie została zniszczona warstwa gleby z porastającą roślinnością. Wysoki poziom wód gruntowych i pozostawione karpy po usuniętych olszynach są niezbędne dla rozwoju pędów odroślowych, które utworzą tzw. odroślową formę olszyny czarnej stanowiącą ważny element w pierwszym etapie naturalnej sukcesji lasu na tym terenie. Z doświadczeń terenowych wynika, że jest to bardziej efektywna metoda hodowli drzewostanów olszowych, niż wprowadzenie sadzonek pochodzących ze szkółek. Pozostawione karpy w ciągu najbliższych lat w wyniku naturalnych procesów rozkładu drewna rozpadną się naturalnie. Dr A. G. uznał przeprowadzoną rekultywację gruntów za prawidłową. Trzecia opinię ekspercką sporządził mgr inż. G. S., przewodniczący Stowarzyszenia [...] Oddział Wojewódzki w [...] - leśnik z długoletnim stażem pracy. Opinia potwierdza również prawidłowość wykonanej rekultywacji i wykonane prace pozwalają na prowadzenie racjonalnej gospodarki leśnej. W wyniku analizy opinii ww. ekspertów. Starosta [...] decyzją z [...] września 2018 r. uznał za zakończoną rekultywację gruntów czasowo wyłączonych z produkcji leśnej na czas budowy przesyłowej linii elektroenergetycznej 400 KV [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gm. B. na części działki o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej własność H. K.. We wniesionym w ustawowym terminie odwołaniu od powyższej decyzji H. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania podniosła m.in., iż inwestor [...]. oraz wykonawca [...] sp. z o. o. nie mogli wystąpić z wnioskiem o wykonanie rekultywacji gruntów stanowiących jej własność do Starosty [...] z uwagi na brak pełnomocnictwa do wystąpienia w jej imieniu. Ponadto Starosta [...] błędnie przyjął, iż jej teren został zrekultywowany, co potwierdza poprzednie stanowisko Wójta Gminy B. z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez rekultywację gruntów rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Stosownie zaś do regulacji zawartej w przepisie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy, przewidziana jest możliwość wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. W myśl zaś art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy, decyzję taką wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy, decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust.5. W myśl art. 28 ust.5 ustawy, rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Organ odwoławczy stwierdził także, iż zawarta w art. 4 pkt 18 ustawy definicja rekultywacji nie używa określenia "przywrócenia gruntów do stanu poprzedniego", co determinuje kierunek rekultywacji w zależności od charakteru zagospodarowania określonego gruntu przed jego degradacją lub dewastacją. Ponadto podniesiono, iż analiza przepisów ustawy nie pozwala na wskazanie w jednoznaczny sposób jakimi kryteriami powinny kierować się organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie określenia kierunku wykonania rekultywacji. W szczególności ustawa nie zawiera rozwiązań, z których wynikałoby, iż jednym sposobem rekultywacji gruntów, które przez degradacją lub dewastacją były gruntami rolnymi lub leśnymi, jest taki kierunek rekultywacji, który przywróci poprzedni sposób ich wykorzystania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzupełnioną następnie pismem z 8 kwietnia 2019 r. wywiodła H. K., zaskarżając powyższą decyzję w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Powyższej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nie ważności decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; - naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zbadanie w sposób wyczerpujący materiału w sprawie; - naruszenie art. 22 ust. 1 pkt. 1 o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez brak określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu; - naruszenie art. 28 ust 5. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez zaniechanie ustalenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła brak pełnomocnictwa [...] S.A. lub Wykonawcy [...] sp. z o.o. do wystąpienia z wnioskiem o wykonanie rekultywacji gruntów stanowiących własność. Umowa nr. [...]z [...] października 2013 r., która została dołączona do wniosku i wskazana jako tytuł prawny do gruntu również nie daje podstawy do złożenia wniosku, gdyż w umowie cywilnoprawnej żaden punkt nie daje umocowania prawnego do złożenia w jej imieniu wniosku o wydanie decyzji określającej kierunek rekultywacji gruntu. Ponadto skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnie przyjęło, iż teren został zrekultywowany i że potwierdzają to trzy odrębne opinie rzeczoznawców. Zarzuciła, że opinie nie zostały sporządzone przez rzeczoznawców, a także, że żaden z opiniujących nie posiada tytułu rzeczoznawcy i nie wskazał numeru uprawnienia rzeczoznawcy, a więc nie spełniają wymagań przewidzianych przez przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Ponadto, opiniujący nie uwzględnili wytycznych opinii dotyczącej projektowanych prac rekultywacyjnych na terenie Gminy B. dla nieruchomości nr [...]. Zabiegi owe nie zostały wykonane na gruncie, a w przypadku realizacji nie nadadzą i nie przewrócą wartości użytkowej gruntom, a więc nie spełniano wymagań przewidzianych przez przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wreszcie opiniujący nie uwzględnili zakazu utrzymywania w pasie technologicznym drzew, krzewów i roślinności przekraczającej 3 metry, co wiąże się z systematycznym przycinaniem odrastających drzew i nie rokuje w żaden sposób na przywrócenie użytkowej i przyrodniczej wartości gruntu. Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Wskazać należy, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych jedn. tekst (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając więc skargę na decyzję, Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy, jak również obowiązujący w dacie zaskarżonej decyzji stan prawny, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja o uznaniu rekultywacji za zakończoną. Wyjaśnić zatem należy, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (ustawa z 3 lutego 1995 r., jedn. tekst Dz. U z 2017, poz. 1161 ze zm.) przewidują, że osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt (art. 20 ust. 1). Przy tym, stosownie do treści art. 4 pkt 3 ww. ustawy, ilekroć ustawa posługuje się pojęciem "osoba" rozumie się przez to osobę fizyczną lub prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Zatem, skoro w niniejszej sprawie utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów spowodowała osoba prawna – [...] S.A., to na mocy art. 20 ust. 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, ta sama osoba prawa była zobowiązana do rekultywacji. Tym samym, za niezasadne uznał Sąd zarzuty skargi dotyczące braku umocowania ww. spółki od H. K. do wystąpienia z wnioskiem o rekultywację gruntu, stanowiącego jej własność. Skoro osobę zobowiązaną do dokonania rekultywacji wskazują przepisy prawa to nie jest już wymagane, aby umowa cywilnoprawna zawierała uregulowanie w tym zakresie. Oznacza to, że postanowienia umowne nie mają w tym zakresie doniosłości prawnej, gdyż przepisy prawa wprost wskazują podmiot zobowiązany do rekultywacji. Innymi słowy brak takich postanowień nie uniemożliwia prowadzenia rekultywacji, albowiem kwestię tę reguluje ustawa i w oparciu o jej zapisy prowadzenie rekultywacji jest możliwe oraz zasadne. Te same podmioty (tj. osoby zobowiązane do rekultywacji gruntów) zawiadamiają właściwego starostę, w terminie do 28 lutego każdego roku o powstałych w ubiegłym roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji (art. 22 ust. 3). Co prawda zarzut w tym zakresie nie był sformułowany przez skarżącą, Sąd zatem wyjaśnia, że choć ustawodawca nie wskazuje tego wprost, wydaje się być oczywistym, że w przypadku zakończenia rekultywacji, ten sam podmiot jest uprawniony do złożenia wniosku o uznanie rekultywacji za zakończoną. Dalej trzeba wyjaśnić, że z art. 22 omawianej ustawy wynika, że w sprawach rekultywacji wydaje się 4 rodzaje decyzji. Jedną z nich jest decyzja o uznaniu rekultywacji za zakończoną (art. 22 ust. 1 pkt 4). Z uwagi na redakcję przepisu art. 22 ust. 1 ww. ustawy, z którego wynika, że ustawodawca przewidział cztery różne decyzje w sprawie rekultywacji, decyzja o uznaniu rekultywacji za zakończoną (przewidziana w art. 22 ust. 1 pkt 4) jest odrębnym rodzajem decyzji niż decyzja określająca stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów (art. 22 ust. 1 pkt 1). To w przypadku tej ostatniej decyzji a nie decyzji w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną, wolą ustawodawcy stopień ograniczenia bądź utraty wartości użytkowej gruntów, ustala się na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5, tj. dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Tożsamego wymogu ustawodawca bowiem nie nałożył w przypadku wydawania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną. Tym samym nie są trafne zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące braku posiadania stosownych uprawnień przez osoby sporządzające opinie w rozpoznanej sprawie. Uzyskanie takich opinii w ogóle nie było wymagane, co zdaniem Sądu niesłusznie wytknęło Kolegium uchylając pierwszą decyzję wydaną w tej sprawie. W odniesieniu do decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów leśnych za zakończoną jedynym wymogiem poprzedzającym jej wydanie, jest uzyskanie opinii dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego. W niniejszej sprawie opinia taka została wydana (postanowienie Dyrektora [...]w [...] z [...] października 2017 r., nr [...]) i jest ona pozytywna. Jakkolwiek zatem organy wskazywały, że nie są związane taką opinią, co jest twierdzeniem prawdziwym, to w niniejszej sprawie pozostaje to bez znaczenia. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, koresponduje bowiem ze stanowiskiem organu opiniującego, który wyraźnie wskazał, że na obszarze czasowego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej na czas budowy przesyłowej linii elektroenergetycznej, nie wykonano żadnych prac degradujących lub dewastujących grunt, nie naruszono pokrywy glebowej, więc żadne formy działań rekultywacyjnych nie były konieczne. Istnieją zatem przesłanki dla uznania dokonania rekultywacji w kierunku leśnym, a zrekultywowane powierzchnie umożliwiają leśne zagospodarowanie gruntów. Stanowisko to, w szczególności w zakresie uznania że rekultywacja w kierunku leśnym została dokonana, potwierdzają opinie ekspertów. Jakkolwiek nie były one wymagane, to z całą pewnością przyczyniły się do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy dla oceny czy rekultywacja została zakończona. Nie jest przy tym kwestią wymagającą ustalenia czy pokrywa gleby była naruszona, ale czy rekultywacja w kierunku leśnym (zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r., Nr [...]– k. 35 akt adm.) została zakończona. W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiuje co należy rozumieć pod pojęciem rekultywacji gruntów. W myśl bowiem art. 4 pkt 18 ww. ustawy rekultywacja gruntów oznacza nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. W niniejszej sprawie opinia Dyrektora [...] w [...] wyrażona w postanowieniu z [...] października 2017 r., nr [...], jak i opinie trzech niezależnych ekspertów potwierdzają, że na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. w gminie B., przeprowadzono prawidłowe prace rekultywacyjne, które umożliwią leśne zagospodarowanie gruntów oraz prowadzenie racjonalnej gospodarki leśnej. W ocenie Sądu, szczególnie wobec tak bogatego materiału dowodowego, potwierdzającego zasadność uznania rekultywacji gruntów ww. działki za zakończoną, nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące nie uwzględnienia wytycznych opinii dotyczącej projektowanych prac rekultywacyjnych na terenie Gminy B. dla nieruchomości nr [...]. Nawet bowiem przy założeniu, że wskazane w piśmie Wójta Gminy B. z [...] listopada 2017 r. zabiegi w postaci nowych nasadzeń, nie zostały wykonane, to brak jest podstaw do podważenia opinii wyspecjalizowanego organu oraz niezależnych ekspertów stwierdzających, że rekultywacja została przeprowadzona i to prawidłowo. Istotne jest bowiem, aby w wyniku rekultywacji zachować leśny charakter gruntów i umożliwić ich dalsze leśne zagospodarowanie, co jak wynika z materiałów dowodowych, zostało zapewnione. Zdaniem Sądu, dla uznania rekultywacji za zakończoną, bez znaczenia są również zarzuty skarżącej odnoszące się do nieuwzględnienia zakazu utrzymywania w pasie technologicznym drzew, krzewów i roślinności przekraczającej 3 metry. To, że w pasie technologicznym linii, drzewa nie mogą przekraczać danej wysokości, nie zmienia leśnego charakteru gruntu. Twierdzenie, że systematyczne dokonywanie przycinek drzew w pasie technologicznym nie rokuje w żaden sposób na przywrócenie użytkowej i przyrodniczej wartości gruntu jest natomiast gołosłowne. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.