IV SA/Wa 1201/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi K. N. i S. S. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą F. s.c. w C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 22 lutego 2011 r. Burmistrz C. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego inwestycji, wnioskowanej przez K. N. i S. S. polegającej na budowie reklamy świetlnej na działce nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości C. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. znak [...], odmówił uzgodnienia opisanej wyżej inwestycji. Organ podał, że lokalizowanie przy drogach krajowych reklam wykonanych w formie ekranów świetlnych typu LED jak też tablic o zmieniającej się treści stanowi niebezpieczeństwo dla uczestników ruchu drogowego, ponieważ może prowadzić do ich oślepiania lub wprowadzania w błąd jak też powoduje dekoncentrację kierowców, co ma negatywny wpływ na ogólne bezpieczeństwo ruchu drogowego. K. N. i S. S. wystąpili do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazano, że odmowne postanowienie z [...] marca 2011 r. jest niezasadne, ponieważ organ dokonał dowolnej interpretacji art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy prawo o ruchu drogowym. Podkreślono, że organ nie przedstawił żadnych wyników badań technicznych, które wskazywałyby na to, że wnioskowana reklama będzie odbijać światło, oślepiać lub wprowadzać kierowców w błąd. Po rozpoznaniu wniosku K. N. i S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ centralny wskazał, że zgodnie z art. 60 ust, 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie przedłożony przez Burmistrza Miasta C., załącznik nr 1 do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500), dla inwestycji objętej wnioskiem strony nie zawiera ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Organ wskazał, iż w świetle art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.) obiekty budowlane przy drogach krajowych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, zaś w terenie zabudowy w odległości co najmniej 10 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Przesłany projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać również załączniki stanowiące jego integralną część. Jednym z tych załączników jest zgodnie z art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wspomniana wyżej kopia mapy zasadniczej lub katastralnej w skali 1 : 500 lub 1 : 1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, przedstawiająca linie rozgraniczające teren inwestycji; drugim - analiza (podpisana przez uprawnioną osobę) na którą, w świetle § 9 ust. 2 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), składa się część tekstowa i część graficzna. W rozpatrywanej sprawie organ uzgadniający dodatkowo dostrzegł, że przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem strony nie spełnia również wymogu określonego w przepisie § 9 ust. 2 w związku z przepisem § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, z uwagi na brak załącznika do projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie analizy części graficznej. Jak podano w uzasadnieniu, wskazane braki formalne uniemożliwiają organowi uzgadniającemu dokonanie merytorycznej oceny przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z analizy bowiem takiego wadliwego projektu organ uzgadniający może wyprowadzić błędne wnioski co do stanu faktycznego sprawy oraz co do przedmiotu uzgodnienia. Odmowa uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji jest zatem odmową z przyczyn formalnych. Ponieważ zarządca drogi, rozpatrujący niniejszą sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a., nie oceniał projektu decyzji merytorycznie, nie odniósł się tym samym do zarzutów stawianych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. K. N. i S. S. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdzili, że postanowienie to jest niezasadne i niezgodne z prawem. Skarżący zarzucili, iż przy rozpatrywaniu sprawy organ uzgadniający, jeżeli dostrzegł braki w materiale przesłanym przez Burmistrza C. winien się zwrócić o uzupełnienie dokumentacji, a nie odmawiać uzgodnienia inwestycji. Jeżeli braki w dokumentacji powodowały niemożność ustalenia zakresu uzgodnienia to organ uzgadniający powinien dążyć do uzupełnienia tej dokumentacji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem postanowienia, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winno być ustalenie, czy projekt decyzji nie narusza wymagań szczególnych w zakresie kompetencji organu uzgadniającego. Należy podkreślić, iż do postępowania uzgodnieniowego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem stosuje się także zasady ogólne w nim wyrażone. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętego orzeczenia - jest ustosunkowanie się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego obowiązku winno znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia. Należy wskazać, że w pierwszym postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2011 r. odmowa uzgodnienia projektu decyzji dla wnioskowanej inwestycji nie była umotywowana brakami formalnymi lecz merytoryczną oceną projektu decyzji. W postanowieniu tym wyraźnie wskazano, że lokalizowanie przy drogach krajowych reklam wykonanych w formie ekranów świetlnych typu LED jak też tablic o zmieniającej się treści stanowi niebezpieczeństwo dla uczestników ruchu drogowego ponieważ może prowadzić do ich oślepiania lub wprowadzania w błąd jak też powoduje dekoncentrację kierowców, co ma negatywny wpływ na ogólne bezpieczeństwo ruchu drogowego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ uzgadniający nie wskazał na żadne braki w materiale dowodowym, które uniemożliwiają merytoryczną ocenę projektu decyzji o warunkach zabudowy. Rozpoznając sprawę ponownie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał natomiast na braki w dokumentacji, które uniemożliwiały merytoryczne ustosunkowanie się do wniosku. Zdaniem Sądu działanie takie jest niezgodne z prawem. Organ winien bowiem zgodnie z art. 7 k.p.a. podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Skoro organ uzgadniający w toku ponownego postępowania dostrzegł braki w materiale dowodowym dołączonym do wniosku o dokonanie uzgodnienia winien zwrócić się do organu głównego o uzupełnienie dokumentacji. Za działanie nieuprawnione uznać należy odmowę dokonania uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na dostrzeżone (w toku ponownego rozpoznania) braki w dokumentacji, bez podjęcia prób ich usunięcia. Działanie takie stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stwierdzenie zatem przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy prowadzi do uwzględnienia skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę Sądu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).