IV SA/Wa 1201/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania żądania w sprawie ustalenia przebiegu rowu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...], dotycząca wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie sąsiednim. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że H. M. – właścicielka nieruchomości nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] (Gmina [...]) zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o przywrócenie stanu poprzedniego na działce sąsiedniej (nr ew. [...]). Zdaniem wnioskodawczyni, zasypanie rowu na działce nr [...] doprowadziło do zalewania jej nieruchomości. Wójt Gminy [...], w toku postępowania w tej sprawie ustalił, że nieruchomość H. M. sąsiaduje z działką nr ew. [...], która w ewidencji jest oznaczona jako droga, niemniej pozostaje w użytkowaniu właścicieli sąsiednich działek (w tym skarżącej). Organ stwierdził, posiłkując się opinią biegłego z zakresu stosunków wodnoprawnych na gruncie, że odtworzenie rowu w graniach tej działki nie odniesienie skutku oczekiwanego przez skarżącą, ponieważ brak dalszego odpływu wody spowoduje, że rów będzie jedynie zbiornikiem retencyjno-infiltracyjnym dla części wód opadowych. Rów przyjmowałby również wody powierzchniowe z terenów niegdyś zabagnionych, a obecnie głęboko nasiąkniętych wodą, położonych na północnych obrzeżach wsi, co znacznie zwiększyłoby jej ilość. W przypadku niezapewnienia ujścia wody do kanału [...] woda będzie rozsączana (infiltrowana) do pomieszczeń piwnicznych pobliskich zabudowań. Z kolei przeprowadzenie rowu wzdłuż działki nr [...] (obecna droga gminna) i w konsekwencji jego włączenie do kanału [...] w jego wyższych partiach, może spowodować że woda podczas ulewnych deszczy będzie się cofać do rowu. W związku z tym nie istnieje bezpośredni związek przyczynowo skutkowy pomiędzy zsypaniem niegdyś istniejącego rowu a stanem wody na działce skarżącej (nr [...]). W tych okolicznościach faktycznych organ stwierdził, że odtworzenie rowu na działkach nr [...] oraz [...] we wsi [...] nie zagwarantuje prawidłowego spływu wód z działki H. M. i nie zapobiegnie szkodom na tej działce. W związku z tym decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) odmówił zmiany stosunków wodnych na gruntach stanowiących działki nr ew. [...] i [...]. H. M. wniosła odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...], w którym zarzuciła, że w okolicznościach faktycznych sprawy organ I instancji nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie przywrócenia stanu poprzedniego na gruntach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H. M., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), uchyliło w całości decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Wójt Gminy [...] nie ustalił należycie co jest przyczyną zalewania działek należących do H. M.: nie zbadał jakie były rzędne działki nr [...] i jakie są obecnie oraz nie wyjaśnił czy otwór w podmurówce ogrodzenia p. P. ma wpływ na stan wód na gruncie H. M. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że merytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy nie jest możliwe. A. G., J. P., J. B., Z. W., M. F.– właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem nieruchomości H. M. – w skardze na tę ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzili, że organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ okoliczności faktyczne sprawy zostały dostatecznie ustalone przez organ I instancji. Z opinii biegłego wynika m. in., że wody opadowe z działek sąsiednich należących do skarżących nie zalewają nieruchomości H. M. (o nr ew. [...]) oraz że nie ma przesłanek do stwierdzenia, że zabudowa i uksztaltowanie tych działek (w tym otwór w ogrodzeniu na nieruchomości J. P.) jest powodem podtapiania budynku H. M. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie sporu jest możliwe przez organ odwoławczy. Nie zachodzi natomiast potrzeba powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 29 ustawy prawo wodne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ II instancji (SKO w Warszawie) decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Według art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy określa art. 136 k.p.a., pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie na żądanie strony lub z urzędu, we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Mając jednakże na względzie określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) organ odwoławczy powinien przede wszystkim we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Jeżeli zatem korzysta z kompetencji określonych w art. 138 § 2 k.p.a. to jest obowiązany do wskazania w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności wymagających wyjaśnienia, a także powinien wyjaśnić, dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania we własnym zakresie. Przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone takimi uchybieniami, których nie można było uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Trzeba przypomnieć, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie art. 29 ustawy - Prawo wodne. Z tego przepisu wynika, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie (ust. 1 pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1 pkt 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 powołanej ustawy). H. M. w toku postępowania administracyjnego o przywrócenie stanu wody na jej gruncie podnosiła, że odtworzenie rowu na działce nr [...] i działce nr [...] we wsi [...] zapobiegnie podtapianiu jej nieruchomości. Z opinii technicznej przedłożonej przez biegłego w toku postępowania przed organem I instancji z [...] czerwca 2013 r. wynika, że odtworzenie rowu na działce nr [...] nie spowodowałoby odprowadzania wód opadowych, ponieważ nie ma możliwości odprowadzenia nadmiaru wody do oddalonego od ok. 70 m. kanału [...] przez zabudowane działki sąsiednie. W opinii tej znalazły się również szczegółowe informacje co do ukształtowania terenu oraz wyliczenia tzw. wskaźników wód opadowych. Z dokumentu tego wynika również, że otwór w podmurówce ogrodzenia nieruchomości należącej do J. P. nie ma wpływu na stan wód na nieruchomości sąsiedniej (s.11-12 opinii). Zdaniem Sądu w świetle tych ustalonych okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie w sprawie, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie było uzasadnione. Organ odwoławczy miał bowiem dostateczne podstawy do samodzielnej oceny, czy istnieją podstawy prawne do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, o którą ubiega się H. M. Jeżeli natomiast organ odwoławczy uznał mimo wszystko, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona pod względem faktycznym, to powinien w pierwszej kolejności rozważyć skorzystanie z kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. a w razie odrzucenia tej możliwości dać temu odpowiedni wyraz w uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest pod tym względem wadliwe. Organ nie tylko nie uzasadnił istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też nie wyjaśnił dlaczego na podstawie art. 136 k.p.a. nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Co więcej, organ odwoławczy w istocie nie zakwestionował prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Uchylił się natomiast od oceny tych dowodów, przerzucając ten obowiązek na organ I instancji. W rozpatrywanej sprawie zaistniał ewidentny konflikt interesów: H. M. i innych właścicieli sąsiednich nieruchomości, którym zależy na utrzymaniu dotychczasowego status-quo. Organy rozpatrujące tę sprawę są obowiązane ten konflikt rozstrzygnąć, kierując się obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym ustawowymi przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne (zmianą stanu wody na gruncie i szkodliwym oddziaływaniem takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie). Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie tego sporu jest możliwe przez organ odwoławczy. Nie zachodzi natomiast potrzeba powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, a więc zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja ma więc wady procesowe określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. i z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i oceny okoliczności faktycznych sprawy przez organ odwoławczy, ocena zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, jest zdaniem Sądu przedwczesna. Biorąc powyższe pod uwagę , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.