IV SA/Wa 1201/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman,, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.),, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej organ), po rozpatrzeniu odwołania G. D. (dalej skarżący) od decyzji Starosty G. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] zobowiązującej właściciela nieruchomości do udostępnienia części nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 4,4162 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], w pasie technologicznym niezbędnym do przeprowadzenia prac o pow. 0,0120 ha, poprzez zezwolenie [...] S.A. na wykonanie prac związanych z wykonaniem remontu polegającego na wymianie istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu oraz dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia, zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym integralną część decyzji, na okres 14 dni od daty rozpoczęcia prac, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący : Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017r. [...] S.A Oddział L. - Teren Rejon Energetyczny Z., nie mogąc uzyskać zgody właściciela nieruchomości na udostępnienie gruntu w celu wykonania niezbędnych prac remontowych, zwrócił się do Starosty G. o zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność G. D., w celu przeprowadzenia prac związanych z remontem linii niskiego napięcia polegającym na wymianie fragmentu napowietrznej sieci niskiego napięcia bez zmiany przebiegu linii oraz wymiany dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia. W toku postępowania, pismem z dnia [...] września 2017r. G. D. poinformował Starostę G. iż nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości w celu podjęcia prac związanych z realizacją inwestycji objętej wnioskiem. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta G.: 1. zobowiązał właściciela nieruchomości – G. D. do udostępnienia części nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 4,4162 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], w pasie technologicznym niezbędnym do przeprowadzenia prac o pow. 0,0120 ha, poprzez zezwolenie [...] S.A. na wykonanie prac związanych z wykonaniem remontu polegającego na wymianie istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu oraz dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia, zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym integralną część decyzji, na okres 14 dni od daty rozpoczęcia prac. 2. wskazał, że zezwolenie obejmuje w szczególności prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac związanych z wykonaniem remontu polegającym na wymianie linii energetycznej niskiego napięcia przebiegającej nad działką ew. nr [...] oraz wymianie dwóch slupów energetycznych, w miejscowości [...] gm. [...]. 3. zobowiązał [...] S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu inwestycji, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub spowoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli w skutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Powyższą decyzję administracyjną zakwestionował skarżący, wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że nie zgadza się na wymianę linii na swojej działce. Rozpatrując sprawę Wojewoda [...] nie stwierdził podstaw do zmiany stanowiska zajętego przez organ I instancji. Organ wskazał, że stosownie do art. 124b ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż rokowania z właścicielem w sprawie udostępnienia nieruchomości w celu wykonania prac konserwacyjnych nie dały rezultatu. Organ wskazał także, że zakres prac polegać ma na demontażu linii niskiego napięcia oraz wymianie dwóch stanowisk słupowych. W celu dokonania tych prac niezbędne jest udostępnienie obszaru o pow. 0,0120ha, a zgodnie z wnioskiem prace te mają zostać wykonane w terminie 2 tygodni od daty ich rozpoczęcia. Planowane prace remontowe polegać mają na wymianie słupów i linii przesyłowej, w miejscu istniejących już urządzeń. Prace wynikają z konieczności wykonania remontu istniejącej sieci niskiego napięcia zaopatrującej w energię elektryczną wszystkich mieszkańców m. [...] i okolic. Istniejące sieci wybudowane zostały w latach 70- tych XX wieku i obecnie wymagają pilnej wymiany w zakresie stanowisk słupowych i przewodów, co jest uzasadnione ich złym stanem technicznym spowodowanym upływem czasu. Pozostawienie niewymienionych starych słupów stwarza bardzo wysokie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, a w dalszej kolejności bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej. Tym samym planowana przebudowa służy zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i polepszeniu warunków napięciowych u wszystkich odbiorców w m. [...] i okolic, zatem służy dobru ogólnemu. W ocenie organu odwoławczego nie ulegało wątpliwości, iż w sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia prac konserwacyjnych napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia polegających wymianie dwóch stanowisk słupowych i linii napowietrznej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Wojewoda [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty G. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] zobowiązującej właściciela nieruchomości do udostępnienia części nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 4,4162 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], w pasie technologicznym niezbędnym do przeprowadzenia prac o pow. 0,0120 ha, poprzez zezwolenie [...] S.A. na wykonanie prac związanych z wykonaniem remontu polegającego na wymianie istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu oraz dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia, zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym integralną część decyzji, na okres 14 dni od daty rozpoczęcia prac. Z powyższą decyzją nie zgodził się G. D., zaskarżając ją w całości i zarzucając : 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego przez organ II Instancji, skutkujące niesłusznym przyjęciem, że wymiana istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu oraz dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia stanowi remont, podczas gdy prawidłowa oraz wszechstronna analiza w omawianym zakresie prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa wymiana stanowi przebudowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ze względu na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu I Instancji zobowiązującej właściciela nieruchomości do udostępnienia części nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 4,4162 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], w pasie technologicznym niezbędnym do przeprowadzenia prac o pow. 0,0120 ha, poprzez zezwolenie [...] S.A. na wykonanie prac na wskazanej powyżej nieruchomości; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię przez organ II Instancji, polegającą na przyjęciu, iż wymiana istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu oraz dwóch stanowisk słupowych bez zmiany miejsca ich posadowienia stanowi remont, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa budowlanego w omawianym zakresie prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa wymiana stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ze względu na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowalnego, bowiem zmiana taka wyklucza remont, a stanowi o istocie przebudowy, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania wadliwej decyzji utrzymującej w mocy decyzji organu I Instancji zobowiązującej właściciela nieruchomości do udostępnienia części nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 4,4162 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], w pasie technologicznym niezbędnym do przeprowadzenia prac o pow. 0,0120 ha, poprzez zezwolenie [...] S.A. na wykonanie prac na wskazanej powyżej nieruchomości. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowo- administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją orzekł Wojewoda [...], było rozstrzygnięcia kwestii, czy zakres wskazanych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017r. prac uprawniał do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) W myśl przepisu art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nie należących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (art. 124b ust. 1 u.g.n.). Decyzję o zobowiązaniu wydaje się z urzędu albo jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie, na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii (art. 124b ust. 2). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. W przytoczonych regulacjach art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje się szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Ograniczenie wykonywania przez wymienione podmiotu przysługujących im praw rzeczowych na podstawie omawianej decyzji uwarunkowane jest jednak wymogiem spełnienia wszystkich przesłanek z art. 124b, warunkujących wydanie nakazu udostępnienia nieruchomości. Decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być zatem wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124b ust. 1, które nie należą do części składowych nieruchomości, a zatem będących składnikiem przedsiębiorstwa. Warunkiem jej wydania jest brak zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi. Konieczne jest także wystąpienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Celem udostępnienia nieruchomości jest wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów. Decyzja nakładająca obowiązek udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Elementy objęte hipotezą art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkujące wraz z innymi przesłankami wydanie nakazu udostępnienia terenu, wymagają przeprowadzenia procesu wykładni co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), jako że możliwość wydania decyzji w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami związana została z koniecznością udostępnienia nieruchomości m.in. w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii przewodów, urządzeń i innych obiektów wymiennych w ww. przepisie. Stosownie do art. 3 pkt 6, pkt 7, pkt 7a i pkt 8 prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o: robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); budowie - należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowanego (pkt 6); przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a); remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/2010; z dnia 25 stycznia 2008 r., II OSK 1945/2006 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując: jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. Z wniosku Inwestora [...] SA z dnia [...] sierpnia 2017 r. wynika, że zakres prac polegać ma na wymianie - w miejscu istniejących już urządzeń - fragmentu napowietrznej linii niskiego napięcia 4xAL 35 na linię AsXSn o długości 60 m. na oraz wymianie dwóch stanowisk słupowych tj. słupa K-10/ŻN nr 45 na slup K-10,5/E oraz słupa P-10/ŻN nr 44 na slup P-10,5/E-4,3 w osi linii elektroenergetycznej. W celu dokonania tych prac niezbędne jest udostępnienie obszaru o pow. 0,0120ha, a zgodnie z wnioskiem prace te mają zostać wykonane w terminie 2 tygodni od daty ich rozpoczęcia. W ocenie Sądu, wskazany we wniosku zakres robót, stanowi odtworzenie stanu pierwotnego – czego nie może zmienić okoliczność zastosowania – w miejsce technologii z lat 70-tych – technologii współczesnej, np. przez wykorzystanie izolowanych przewodów. Zakres wnioskowanych prac przekracza zakres bieżącej konserwacji, spełniając – zdaniem Sądu – definicję remontu, o której mowa w art. art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta prowadzi do konkluzji, że art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami został zastosowany przez organy prawidłowo co czyni zarzuty skargi ujęte w jej pkt 2, bezzasadnymi. Sąd nie znalazł także podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postepowania tj. art.7, art. 77§ 1 oraz art. 80 kpa. W ocenie Sądu organy procedowały zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, mając na względzie interes społeczny, a także słuszny interes obywatela. Podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Materiał zebrany w toku postępowania administracyjnego był wystarczający, a sposób jego oceny nie budzi zastrzeżeń Sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art.151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.