IV SA/Wa 1202/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi M. K. i K.C. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie solidarnie na rzecz skarżących M. K. i K.C. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...], Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Prezes") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej "Dyrektor RZGW") nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie wydania decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla przedsięwzięcia, w ramach którego wykonane zostały dwie wagi samochodowe oraz sześć boksów z utwardzeniem nawierzchni terenu, kontener socjalno-bytowy, z lokalizacją przedmiotowych robót na terenie nieruchomości, na działce o nr [...] z obrębu [...] gmina [...], położonej po prawej stronie nieobwałowanego koryta rzeki [...], w rejonie odcinka km [...]+[...] rzeki wg map zagrożenia powodziowego (godło arkusza [...]). Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Prezesa decyzji zaskarżonej obecnie przedstawia się następująco: 1. Pismem z dnia [...] września 2016 r. M. K. i K. C. (dalej "Skarżący") wnieśli o zwolnienie z zakazów określonych w treści art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm., dalej "Prawo wodne"), obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla przedsięwzięcia w ramach którego wykonane zostały dwie wagi samochodowe oraz sześć boksów z utwardzeniem nawierzchni terenu, kontener socjalno-bytowy, z lokalizacją przedmiotowych robót na terenie nieruchomości, działce nr [...] [...], gmina [...], położnej po prawej stronie nieobwałowanego koryta rzeki [...], w rejonie odcinka km [...]+[...] rzeki wg map zagrożenia powodziowego (godło arkusza [...]). 2. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] (dalej "decyzja z [...] marca 2017") Dyrektor RZGW umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. 3. Skarżący wnieśli odwołanie pismem z dnia [...] marca 2017 r. od decyzji z dnia [...] marca 2017 r. zaskarżając je w całości. 4. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. (dalej "decyzja z [...] lutego 2019r.") Prezes utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2017 r. Pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r. Skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. skarżąc ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili: a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji mimo, iż naruszała ona treść przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości warunkująca umorzenie postępowania administracyjnego, b. naruszenie przepisów prawa materialnego: art 88l Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię zakładającą, że wydanie zwolnienia z zakazów przewidzianych niniejszym przepisem jest możliwe wyłącznie w przypadku przedsięwzięć planowanych i nie jest możliwym jego zastosowanie w trakcie procedury legalizacji samowoli budowlanej przewidzianej ustawą z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej "Prawo budowalne"). Pismem z dnia 24 maja 2019 r. Prezes w odpowiedzi na skargę z dnia 19 kwietnia 2019 r. wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była decyzją Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora RZGW, którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie wydania decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla przedsięwzięcia, które zostało już zrealizowane. Organy administracyjne w uzasadnieniu swoich decyzji stwierdziły, że obowiązujące normy prawne nie przewidują wydania decyzji określonej w art. 88l Prawa wodnego, a zatem wydania zwolnienia z zakazów przewidzianych tym przepisem w trakcie procedury legalizacji samowoli budowlanej przewidzianej ustawą Prawo budowlane. Takie stanowisko organów administracyjnych było błędne, a zarzut naruszenia art. 88 l Prawa wodnego okazał się zasadny. Stanowiska organów obu instancji nie sposób podzielić. Przepisy prawa wodnego nie są wyizolowane z systemu prawnego, ale stanowią jego część. Przepisy prawa wodnego nie regulują wszystkich możliwych kwestii, a proces wykładni zasadniczo nigdy nie powinien ograniczać się do wyników wykładni językowej. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze przedmiotu podkreśla się, że w procesie wykładni prawa sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (por. postanowienie SN z 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 25 czerwca 2007 r., I FPS 4/06; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, str. 291 i nast.; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, str. 74 – 83). Należy jednocześnie z góry zastrzec, że sięgnięcie po inne niż językowe dyrektywy wykładni, nie oznacza zawsze możliwości odejścia od wyników tychże dyrektyw. Czym innym jest bowiem nakaz posłużenia się pozajęzykowymi regułami wykładni w danym procesie wykładni, a czym innym jest odejście od sensu językowego danego przepisu na skutek przeprowadzonego procesu wykładni (por. L. Morawski, op.cit., s. 87-88). Intepretowany przepis art. 88 l ust. 2 Prawa wodnego brzmi następująco: " Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym." Przepis ten, stanowiący normę kompetencyjną dla dyrektora RZGW i jednocześnie podstawę do ubiegania się o zwolnienie od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Przepis ten ma neutralne znaczenie z punktu widzenia legalizacji samowoli budowalnej. Organy administracyjne powołują się jednak na art. 88 l ust. 4 Prawa wodnego, w którym mowa jest o tym, że do wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 2, dołącza się charakterystykę planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót, mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesionym schematem planowanych obiektów i robót, a w razie potrzeby, obliczenia hydrauliczne i hydrologiczne. Takie sformułowanie wynika z faktu, że co do zasady postępowanie z art. 88 l ust. 2 Prawa wodnego dotyczy przedsięwzięć mających być zrealizowanych w przyszłości, planowanych. Procedura legalizacji samowoli budowlanej ma charakter wyjątkowy. Została określona w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Procedura ta prowadzić może w przypadku samowoli budowlanych nie zakończonych do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowalnego ) albo wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowalnego (art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W przypadku gdy budowa została już zakończona – organ może wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowalnego) albo nakazać rozbiórkę obiektu budowalnego (art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Taki sposób ukształtowania art. 88 l ust. 4 Prawa wodnego wynika ze szczególnej cechy tekstów prawnych, która nazywa jest w teorii prawa rozczłonkowaniem syntaktycznym i treściowym norm prawnych (por. M. Zieliński, op. cit., s. 108 – 138), a którą ująć można lapidarnie jako wyjęcie poza nawias pewnej części normy, tak aby nie trzeba było jej powtarzać w kolejnych przepisach. Z tego względu nie tworzy się osobno przepisu dla zwolnień od zakazu przy wykonywaniu planowanych w przyszłości robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a drugiego osobno dla takich robót i czynności już zrealizowanych. Wystarczy sama norma kompetencyjna w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego połączona z regulacją znajdującą się w art. 48 i 49 Prawa budowalnego. Należy zwrócić uwagę, że w art. 49 Prawa budowlanego ustawodawca wielokrotnie posługuje się pojęciem projektu i to w inny niż słownikowym znaczeniu, bo dotyczy nie tylko przedsięwzięć planowanych, projektowanych, ale także już zrealizowanych ( art. 49 ust. 4 pkt 2 "o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.") Słowo "projekt" oznacza: 1) Zamierzony plan działania, postępowania, 2) Opracowany graficznie plan, szkic budowy (zob. E. Sobol (red), Mały Słownik Języka Polskiego, Warszawa 1993). Mimo tego ustawodawca w tym przepisie używa pojęcia "projekt" w odniesieniu do budowy, która została już zakończona. Nie przekonuje argumentacja Prezesa, że gdyby intencją ustawodawcy było umożliwienie legalizacji robót wykonanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, wówczas stosowna regulacja prawna zostałaby zawarta w przepisach ustawy, w szczególności wobec dokonania takiego unormowania dla legalizacji, o której mowa w art. 64a ustawy Prawo wodne. Prezes podkreślił, że mając na uwadze, że w przepisach prawa materialnego ustawy Prawo wodne ustawodawca uregulował instytucję legalizacji, poszukiwanie analogicznych rozwiązań w obrębie innych aktów prawnych jest tym bardziej wątpliwe. Sposób rozumowania organu administracyjnego zakłada, że Prawo wodne co do zasady jest lex specialis w stosunku do Prawa budowalnego i wyłącza jego stosowanie. Tak jednak nie jest, obie te ustawy co do zasady są równorzędne. Przykładowo w przypadku samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu urządzenia wodnego, jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie stosuje się łącznie przepisy obu ustaw - Prawa wodnego i Prawa budowlanego (wyrok NSA z 16 stycznia 2009 r., II OSK 1874/07, lex nr 515978, wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2010 r., IV SA/Wa 1900/09, lex nr 672729, wyrok NSA z 19 kwietnia 2010 r., II OSK 693/09, wyrok NSA z 22 października 2010 r., II OSK 1654/09, lex nr 746714, post. NSA z 28 września 2011 r., II OW 78/11, lex nr 1152214, wyrok NSA z 7 lutego 2012 r., II OSK 2227/10, lex nr 1138113, wyrok WSA w Szczecinie z 22 grudnia 2016 r., II SA/Sz 920/16, lex nr 2196047, postanowienie NSA z 15 lutego 2017 r., II OW 72/16, wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., II OSK 452/16). Należy zatem dekodować normę łącznie czytając art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z art. 88 l ust. 2 i 4 Prawa wodnego. Oznacza to, że samo zrealizowania projektu danej budowli ( ukończenie budowli) nie uniemożliwia ubiegania się o zezwolenie z art. 88 l Prawa wodnego, a rolą organów administracyjnych jest merytoryczne rozpoznania wniosku Skarżących o zwolnienie z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Dopuszczalność wniosku o zezwolenie określone w art. 88 l ust. 2 i 4 Prawa wodnego dla budowli już zrealizowanych wynika również z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por.uzasadnienie wyroku NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. II OSK 333/12). Organy administracyjne nie mogą uchylać się od rozpoznania wniosku umarzając postepowanie, lecz winne wydać decyzję merytoryczną. Z tego względu decyzja organu odwoławczego narusza art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji mimo, iż naruszała ona treść przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości warunkująca umorzenie postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że potencjalna możliwość zwolnienia z zakazu nie przesądza o pozytywnym dla skarżącego rozstrzygnięciu, a jedynie o tym, że organy administracyjne zobligowane są wniosek rozpoznać merytorycznie. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało uchylić postanowienie organu pierwszej i drugiej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 210 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.), przy czym na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 300 zł, uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego przez radcę prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji, na które składa się jego wynagrodzenie w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.