IV SA/Wa 1207/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia następstwa prawnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 rv poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Krakowie, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. jest następcą prawnym w zakresie ubezpieczeń społecznych działającego do 1950 r. Funduszu Pracy oraz odmawiającej zwrotu na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 1/4 części nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K. przy ul. L. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. 0,0711 ha, obr. nr [...] – K., objętej księgą wieczystą nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 roku utrzymał powyższą decyzję Wojewody [...] w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, iż w art. 115 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca wprowadził przesłankę ograniczającą następstwo prawne. Przepis ten bowiem stanowi, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest następcą prawnym ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych. Wykładni terminu "zakres ubezpieczeń społecznych" Minister dokonał przy założeniu o racjonalnym prawodawcy, który tworzy system prawny spójny pojęciowo. Posługując się terminami prawniczymi przyjmuje ich znaczenie zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ubezpieczenia społeczne obejmują: ubezpieczenie emerytalne; ubezpieczenia rentowe; ubezpieczenie w razie choroby i macierzyństwa; ubezpieczenie z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Wskazał, iż zgodnie z art. 2 § 1 obowiązującej do dnia wejścia w życie ww. aktu prawnego (czyli będącą w mocy w dniu uchwalania ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 25, poz. 137 ze zm.) ubezpieczenie społeczne obejmuje świadczenia pieniężne: w razie macierzyństwa, w razie niezdolności do pracy z powodu choroby lub inwalidztwa, emerytalne, w razie śmierci. Stąd też uznał, iż nie budzi wątpliwości, iż prawidłowa wykładnia art. 115 § 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych powinna prowadzić do wniosku iż Fundusz Pracy (dawniej Fundusz Bezrobocia), będący instrumentem przeciwdziałania bezrobociu nie jest częścią ubezpieczeń społecznych. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w K., przed Wojewodą [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) w stosunku do 1/4 części nieruchomości położonej w K. przy ul. L. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0711 ha obr. [...] K.. Zakład Ubezpieczeń Społeczny w złożonym wniosku wskazał, że jest następcą prawnym Funduszu Bezrobocia, byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość objęta jest księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] w K. W dziale drugim powołanej księgi wieczystej własność nieruchomości ujawniona jest na rzecz Skarbu Państwa w 1/4 części - na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego K. z [...] marca 1985 r. Nr [...] oraz Gminy K. w 3/4 części - na podstawie decyzji Wojewody [...] z 25 czerwca 1997 r. Nr [...]. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 1990 r. za numerem [...] ww działka powstała w wyniku zmiany oznaczenia i powierzchni działki nr [...] obr. [...] K.. Działka ta z kolei, zgodnie z wykazem równoważników z dnia [...] stycznia 1984 r. nr [...], odpowiada parceli gruntowej [...] kat. [...] b. gm. K., objętej wykazem hipotecznym [...] K.. Prawo własności nieruchomości w powołanym wykazie hipotecznym wpisane było na podstawie umowy kupna-sprzedaży z dnia 25 października 1928 r. na rzecz Funduszu Bezrobocia. Fundusz Bezrobocia został utworzony przy Ministrze Pracy i Opieki Społecznej, celem wykonania obowiązku zabezpieczenia na wypadek bezrobocia i pokrycia płynących z tego tytułu wydatków. Nieruchomość przy ulicy L. [...] w K. w 1947 roku została przejęta w zarząd przez Administrację Nieruchomości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. i pozostawała w administracji tego podmiotu do dnia 5 stycznia 1951 r. We wskazanej dacie nastąpiło protokolarne przekazanie tej nieruchomości Wydziałowi Pracy i Polityki Społecznej Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (dawniej Urząd Zatrudnienia). Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego dla K. w K. z dnia [...] marca 1985 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), z dniem 8 marca 1958 roku przeszła na własność Skarbu Państwa. Wojewoda [...] wydając ww decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] uznał, iż działający do 1950 r. Fundusz Pracy nie prowadził działalności w zakresie ubezpieczeń społecznych, stąd też Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. nie może być jego następcą prawnym. Powyższe stwierdzenie natomiast skutkuje zbędnością dokonywania dalszych ustaleń, z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki do orzekania o zwrocie nieruchomości na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz, 1585 z późn. zm.). Po rozpoznaniu wniesionego od powyższej decyzji odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju nie podzielił zarzutów w nim zawartych i wydał zaskarżoną decyzję, w pełni aprobując decyzję organu I instancji. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do tut. Sądu wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. zarzucając naruszenie: art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez przekroczenie oceny definiującej zakres w/w przepisu i przyjęcie, iż przepis ten odnosi się tylko do instytucji ubezpieczeniowych a nie również do instytucji pełniących funkcję instytucji ubezpieczeniowych, a w konsekwencji prowadzącej do niewłaściwej interpretacji przepisu poprzez przyjęcie, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest następcą prawnym Funduszu Bezrobocia; art 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz jego nierozpatrzenie; art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie oraz niewyjaśnienie prawidłowego stanu faktycznego sprawy; art. 15 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 16 marca 1933 r. o Funduszu Pracy poprzez jego nieuwzględnienie w zakresie interpretacji w celu dokonania prawidłowej wykładni systemowej art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czego konsekwencją było nieuznanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako następcy prawnego Funduszu Bezrobocia. W konkluzji skargi skarżący wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrzenie przedmiotowej sprawy sprowadzało się do ustalenia, czy istnieją podstawy prawne do stwierdzenia następstwa prawnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po zlikwidowanym w 1950 roku Funduszu Pracy, w świetle art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Tym samym przedmiotowe postępowanie dotyczyło analizy obowiązujących ówcześnie aktów prawnych, regulujących zakres działalności powołanego Funduszu Pracy (wcześniej Funduszu Bezrobocia) jak również istniejącego równolegle Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z przepisem art 115 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest następcą prawnym działających do 1950 r. ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych i jest uprawniony, jeżeli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość położona w K. przy ul. L., jak wyżej wskazano aktualnie jest własnością w 1/4 części Skarbu Państwa, zaś w 3/4 części Gminy K.. Natomiast, zgodnie z ze wskazanym wykazem hipotecznym [...] K., prawo własności nieruchomości wpisane było na podstawie umowy kupna-sprzedaży z dnia 25 października 1928 r. na rzecz Funduszu Bezrobocia, którego następcą prawnym był Fundusz Pracy. Na mocy przepisów ustawy z dnia 18 lipca 1924 r. o zabezpieczeniu na wypadek bezrobocia (Dz. U. Nr 67, poz. 650, ze zm.) utworzony został Fundusz Bezrobocia jako państwowa osoba prawna działająca przy Ministrze Pracy i Opieki Społecznej, w celu wykonywania obowiązku zabezpieczenia na wypadek bezrobocia. Na mocy przepisów ustawy z dnia 16 marca 1933 r. o Funduszu Pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 163) utworzony został Fundusz Pracy. W myśl zaś przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 października 1934 r. o połączeniu Funduszu Bezrobocia z Funduszem Pracy (Dz. U. Nr 94, poz. 849) zakres działania Funduszu Bezrobocia z dniem 1 kwietnia 1935 roku został przekazany Funduszowi Pracy. Mocą artykułu szóstego ww rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotychczasowe prawa, zobowiązania i majątek Funduszu Bezrobocia przeszły z dniem 1 kwietnia 1935 roku na Fundusz Pracy. W powyższym okresie w ustawodawstwie polskim regulację z zakresu ubezpieczeń społecznych objęła ustawa z dnia 28 marca 1933 roku o ubezpieczeniu społecznym. Zgodnie z powołanym art. 115 § 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca wprowadził przesłankę ograniczającą następstwo prawne stanowiąc, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest następcą prawnym ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych jedynie w zakresie ubezpieczeń społecznych. Jak wyżej wskazano Fundusz Pracy, artykułem drugim ustawy z dnia 16 marca 1933 roku, przejął dotychczasowe prawa, zobowiązania i majątek zlikwidowanego ustępem 1 ww przepisu, Funduszu Pomocy Bezrobotnym, powołanego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 23 sierpnia 1932 roku. Również, rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 roku o połączeniu Funduszu Bezrobocia z Funduszem Pracy, artykułem pierwszym nastąpiło przekazanie Funduszowi Pracy zakresu działania Funduszu Bezrobocia, powołanego ustawą z dnia 18 lipca 1924 roku o zabezpieczeniu na wypadek bezrobocia (art.6), który to Fundusz funkcjonował równolegle do powołanego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 23 sierpnia 1932 roku Funduszu Pomocy Bezrobotnym. Zadania ww Funduszy Bezrobocia i Pomocy Bezrobotnym zostały skomasowane zakresem działalności Funduszu Pracy, którego zadania, zgodnie z art. 5 cyt ustawy, dotyczyły budowy i ulepszania sieci komunikacyjnej (drogi, kanały, koleje żelazne, lotniska, porty), regulacji rzek i potoków oraz melioracje głównie w celu zabezpieczenia miejsc pracy, jak i niesienia pomocy osobom poszukującym pracy (art.4 ww ustawy). Zgodnie z zapisem art. 1-ego powyższy Fundusz utworzono w celu dostarczania pracy lub środków utrzymania osobom pozbawionym pracy, nie posiadającym innych środków do życia. A zatem zasadniczym celem Funduszu Pracy była szeroko rozumiana pomoc w zwalczaniu istniejącego w ówczesnym okresie bezrobocia. Z powyższego należy wywieść, iż zadania i cele Funduszu Pracy nie miały żadnego związku z szeroko rozumianym ubezpieczeniem społecznym. Badając następstwo prawne ZUS-u należy przede wszystkim mieć na uwadze cele oraz funkcje instytucji Funduszu Bezrobocia, Funduszu Pomocy Bezrobotnym a następnie Funduszu Pracy w kontekście ubezpieczeń społecznych. Utworzenie tej instytucji poprzedzała wizja organów odrodzonego państwa, które po dziesiątkach lat podjęło próbę ukształtowania systemu na nowo, tworząc spójne ustawodawstwo mające na celu rozwój kraju oraz ochronę obywateli. Wprowadzane do systemu prawnego zmiany, polegające m.in. na połączeniu zadań, majątku oraz zobowiązań z nowo-utworzonym Funduszem Pracy wciąż miały na celu zapewnienie zabezpieczenia przed bezrobociem obywateli i które, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie stanowiły o przynależności powyższe] instytucji do systemu ubezpieczeń społecznych (zakres zadań przewidzianych art. 4 i 5 ustawy z dnia 16 marca 1933 roku). W myśl art. 1 ust. 2 cyt. ustawy z 16 marca 1933 roku, Fundusz Pracy miał na celu dostarczanie pracy lub środków utrzymania osobom, pozbawionym pracy a nie posiadającym innych środków do życia, głównie drogą uruchamiania gospodarczo uzasadnionych robót publicznych lub robót o znaczeniu publicznym. Natomiast artykułem 4-tym, określone zostały cele do realizacji których Fundusz został powołany, polegające m.in. na finansowaniu robót publicznych lub o takim charakterze i wszelkich innych mających znaczenie dla zmniejszenia bezrobocia, prowadzenie akcji zmierzających do zwiększenia zatrudnienia, organizowanie akcji mających na celu zaopatrzenie osób, wskazanych w art. 1-szym, w samodzielne podstawy egzystencji czy też przeprowadzenie w miarę koniecznej potrzeby bezpośrednio lub za pośrednictwem organizacji społecznych pomocy doraźnej dla osób, wymienionych w art. 1, a nie objętych inną akcją pomocy". A zatem przedstawiona regulacja wskazuje nie na pomoc w rozumieniu systemu świadczeń zapewnianych pracownikom i ich rodzinom z publicznych funduszy składkowych w sytuacji pozostawiania pracownika bez pracy, a jedynie w rozumieniu niesienia pomocy poprzez umożliwieniu osobom pozostającym bez pracy podjęcie zatrudnienia, czy pomocy doraźnej w sytuacjach nie objęcia tych osób inną pomocą. Należy mieć na uwadze, iż w dniu 28 marca 1933 r. została podjęta ustawa o ubezpieczeniu społecznym, tworząc jednolity system ubezpieczeń społecznych. Przepisem art. 55 cyt. ustawy został powołany Zakład Ubezpieczeń Społecznych, którego zadania również zostały określone powołaną ustawą (art. 56, art. 57, art. 58, art. 59). Nadto, rozdziałem pierwszym "świadczenia udzielane przez ubezpieczalnie społeczne", określono rodzaj przyznawanych ubezpieczonym świadczeń. Z powyższego należy zatem wywieść, iż w sposób niebudzący wątpliwości, obszar ubezpieczeń społecznych regulowany był odrębnie ww ustawą i nie ma żadnego odwołania do utworzonego ustawą z 16 marca 1933 roku Funduszu Pracy. Oba akty prawne regulowały całkowicie odmienną materię nie mając wzajemnych korelacji ustawowych. Powyższa ustawa regulowała właśnie szeroko rozumiane ubezpieczenia społeczne, które szczegółowo zostały opisane w art. 57 dla Zakładu Ubezpieczeń od Wypadków, w art. 58 dla Zakładu Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników, w art. 59 dla Zakładu Ubezpieczeń Pracowników Umysłowych. Nie budzi zatem wątpliwości iż prawidłowa wykładnia art. 115 § 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych powinna prowadzić do wniosku iż Fundusz Pracy (dawniej Fundusz Bezrobocia), będący instrumentem przeciwdziałania bezrobociu nie jest częścią ubezpieczeń społecznych. Skarżący nie wykazał, iż jest następcą prawnym Funduszu Pracy, gdyż Fundusz Pracy nie jest funduszem ubezpieczeniowym w zakresie ubezpieczeń społecznych. Dlatego też wobec powyższego faktu, iż w przedmiotowej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest następcą prawnym zlikwidowanego Funduszu Pracy a zatem nie została spełniona niezbędna przesłanka zawarta w § 1 art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) nie było zasadne ustalanie istnienia pozostałych przesłanek przewidzianych powyższym przepisem. Reasumując, Sąd całkowicie podziela stanowisko organów obu instancji, iż nie było podstawy do uchylenia decyzji, obu organów, W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).