IV SA/Wa 121/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz adw. B. R. prowadzącej Indywidualną Kancelarię Adwokacką w P. przy ul. [...] kwotę 240, - (dwieście czterdzieści) zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; 3. nakazuje ściągnąć od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) kwotę 200, - (dwieście) zł tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego, od którego skarżący był zwolniony. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1975 r. o przejęciu z urzędu - w zamian za świadczenia rentowe gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,91 ha położonego we wsi P., stanowiące własność J.i K. małżonków Z.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Podstawą prawną przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność J. i K. małżonków Z.-w zamian za rentę -był art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz.U. nr 21, poz. 118).Zgodnie z treścią tego art. gospodarstwo rolne mogło być przejęte z urzędu na rzecz Skarbu Państwa za rentę jeżeli wykazywało niski poziom produkcji a rolnik osiągnął wiek:60 lat mężczyzna i 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Warunki kwalifikujące dane gospodarstwo do wykazujących niski poziom produkcji określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. nr 11, poz. 58). Stosownie do §1 pkt 1 tego rozporządzenia gospodarstwa rolne były uznawane za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania a w szczególności nieskorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej ( nieodnawialnie nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin nieprzeprowadzanie konserwacji urządzeń melioracyjnych) jeżeli w ciągu ostatnich 3 lat przed przejęciem: 1. nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane lub 2. plony 4 zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach a przy tym: 3. obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0.4 sztuki przeliczeniowej. Dane określone w w/w rozporządzeniu były ustalane przed wydaniem decyzji o przejęciu i zawarte w protokołach z lustracji gospodarstwa z ostatnich 3 lat przed przejęciem i dopiero te dane pozwalały na ocenę czy gospodarstwo kwalifikowało się do przejęcia jako wykazujące niski poziom produkcji. Z protokołu z lustracji z dnia [...] stycznia 1975 r. wynika, że w latach 1972 - 1974 plony zbóż ziemniaków w tym gospodarstwie były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach a obsada inwentarza była niższa o 0,4 ha sztuk przeliczeniowych na 1 ha. Z przeprowadzonego w dniu [...] lutego 1996 r. przez organ stopnia wojewódzkiego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w szczególności zeznań świadka S.H. - instruktora rolnego w Urzędzie Gminy, przeprowadzającego lustracje wynika, że przedmiotowe gospodarstwo wykazało niski poziom produkcji a protokół z lustracji tego gospodarstwa odpowiadał prawdzie. W gospodarstwie brak było siły roboczej i następcy do jego przejęcia, nie wymieniano też materiału siewnego jak też nie było sprzedaży produktów rolnych. Właściciele gospodarstwa liczyli po 73 lata. Natomiast świadkowie T.M. i M. K. zeznali, że poziom produkcji w tym gospodarstwie był różny i nie odbiegał od poziomu osiąganego w innych gospodarstwach oraz, że nie mogą się zgodzić podaną w protokole z lustracji. Organ odwoławczy wskazał także, że organy I i II instancji zgodnie z art. 80 kpa dokonały wnikliwej analizy materiału dowodowego i zasadnie uznały w granicach swobodnej oceny materiału dowodowego, że przedmiotowe gospodarstwo rolne wykazało w latach 1972-1974 niski poziom produkcji a tym samym spełniało wymóg z §1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. ( Dz.U. nr 11, poz. 58) do uznania go za takie gospodarstwo. Organ odwoławczy uznał zatem, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przyczyny wymienione w art. 156§1 kpa, których istnienie jest konieczne do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2004 r. wniósł A. Z.-syn J. i K. małż. Z. zarzucając: - naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o treść zeznań świadka S.H., podczas gdy zeznaniom tego świadka należałoby odmówić wiarygodności albowiem był osobą stale nadużywającą alkoholu; - naruszenie art. 61§4 kpa albowiem nie wszystkie osoby będące stronami w sprawie i mające w niej interes prawny brały w niej udział. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz. Reprezentujący go pełnomocnik wniósł o zasądzenie na jego rzecz nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Mając na uwadze powyższe unormowanie - Sąd stwierdził, że niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze przez A.Z. - decyzje organów zarówno I jak i II instancji dotknięte są wadą nieważności w związku z naruszeniem przepisów o właściwości, której - zgodnie z treścią art. 19 kpa - organy mają obowiązek przestrzegać z urzędu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku A. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego- postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg art. 157§1 kpa. Artykuł ten stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia a jeżeli decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana wg przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach a następnie na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia.( tak J.Borkowski w Adamiak/Borkowski KPA komentarz,6. wyd. Warszawa 2004 Art. 157 Nb 4.). Wątpliwości co do właściwości organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pojawiają się wówczas gdy nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów. Niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1975 r., na mocy której na rzecz Skarbu Państwa zostało przejęte za rentę - z urzędu- gospodarstwo rolne - na mocy art. 9 i 31 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz.U. 21 poz. 118 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy wskazywały na właściwość naczelnika gminy w sprawach przejęcia nieruchomości w zamian za spłaty lub za rentę a zatem na właściwość terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Ustawa ta utraciła moc w terminach wskazanych w art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. nr 32 poz. 140 ), ta zaś została uchylona ustawą z 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W myśl art. 59 ust. 3 tej ostatniej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Z dniem wejścia z życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. nr 32 poz. 291) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej a ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Art. 5 pkt 19 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. ( Dz.U. nr 32 poz. 291) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie tej ustawy wskazywał, że sprawy z zakresu art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Ustawa z dnia 14.12.1982 r. utraciła moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 1997 r. nr 28 poz. 153 z późn. zm.), która nie reguluje kwestii przejęcia gospodarstwa rolnego w zamian za rentę lub inne świadczenia pieniężne a zatem kwestia ta nie została przypisana do właściwości żadnego organu. Zgodnie z treścią art. 94 ustawy z dnia 13.10.1998 r.-Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm.) -do właściwości starosty przeszły jako zadania z zakresu administracji rządowej określone w przepisach zadania urzędów rejonowej rządowej administracji ogólnej. Dlatego też -zakładając racjonalność ustawodawcy -Sąd przyjął, że gdyby omawiana instytucja była uregulowana w obowiązujących przepisach -właściwym do orzekania w I instancji byłby starosta. W myśl art. 17 pkt 1 kpa w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa ( Dz.U. nr 162 poz. 1126) organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w tym starosty są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie brak jest przepisów szczególnych, które by inaczej regulowały te kwestie. Wojewoda natomiast - zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ( Dz.U. nr 22 poz. 268) jest organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego tylko wtedy gdy ustawy szczególne tak stanowią. Takie stanowisko reprezentowane jest także w orzecznictwie NSA (m.in. postanowienie z 14 marca 2003 IISA 3748/02, postanowienie z 27 lipca 2004 OW 58/04 ( nie publ.) uchwała NSA z 5.06.2000 r. OPS 7/00 (ONSA 2000/4/139). Natomiast decyzja w sprawie wniosku A.Z. podjęta została - jako organ I instancji -przez b. Wojewodę [...] i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ II instancji a zatem z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Postępowanie takie - jak wynika z treści art. 156§1kpa jest dotknięte wadą nieważności. Zgodnie z treścią art. 145 §1pkt2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270) sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Z tych względów zatem Sąd stwierdził nieważność decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie badając merytorycznie prawidłowości zaskarżonej decyzji również w zakresie wskazanym w skardze. Z tych względów - na mocy art. 135 oraz art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 223 §2 tej ustawy.