IV SA/Wa 121/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego B. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. Wojewoda L. po rozpoznaniu wniosku złożonego w dniu [...] kwietnia 2005r. przez B. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1970r. stwierdzającej, że projekt podziału gospodarstwa rolnego M. J. położonego w miejscowości L. jest zgodny z obowiązującymi przepisami, odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Na wniosek B. S. z dnia [...] kwietnia 2005r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1970r. stwierdzającej, że projekt podziału gospodarstwa rolnego M. J. położonego w miejscowości L. jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Wnioskodawca zarzucił, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na nie uwzględnienie w niej wszystkich nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego M. J. tj. ½ części działki nr [...] (późn. [...]), której udział wynosi 0,05 ha wraz ze stodołą położoną na tej części działki, gdyż na skutek decyzji M. J. sprzedał S. S. sam budynek - stodołę położoną na działce nr [...] bez nieruchomości gruntowej. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły art. 163 § 1 kc oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1964r. Nr 45, poz. 304). W ocenie organu I instancji przedmiotowa decyzja nie naruszyła przepisów art. 163 k.c. z uwagi na fakt, że zarówno posiadane przez zbywającego M. J. jak i nabywającego F. U. łączne powierzchnie użytków rolnych były zgodne z obowiązującymi przepisami o normach obszarowych. Gospodarstwa rolne Sygn. akt IV SA/Wa 121/10 tych osób przekraczały minimalną normę obszarową na terenie byłego woj. Z., która wynosiła 4 ha. Wydaniu tej decyzji nie stała, zdaniem organu, na przeszkodzie powierzchnia nieruchomości rolnych posiadanych przez S. S., która przed wydaniem decyzji podziałowej wynosiła 0,63 ha, gdyż zgodnie z przepisami powyższego rozporządzenia (§ 1 oraz § 2 ust. 1) żeby można było mówić o gospodarstwie rolnym minimalny łączny obszar nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne położonych w zwartej zabudowie miasta oraz będących w posiadaniu jednej osoby nie mógł być mniejszy niż 0,2 ha. Zatem ten wymóg spełniało gospodarstwo S. S., ponieważ łączna wielkość nieruchomości rolnych będących jego własnością przekraczała 0,2 ha. Zarzut skarżącego, że zamiarem M. J. była sprzedaż oprócz gospodarstwa rolnego o pow. 7,38 ha również ½ części działki siedliskowej nr [...] nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Podział gospodarstwa rolnego był zgodny z treścią wniosku M. J.. Zarzuty skarżącego dotyczące treści aktu notarialnego na podstawie którego nastąpiło zbycie nieruchomości gruntowych o numerach [...],[...], [...] oraz [...] nie mogą być weryfikowane w trybie administracyjnym. Wnioskodawca B. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji Wojewody L.. Po rozpoznaniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody L. oraz stwierdził nieważność decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1970r. w części dotyczącej działki siedliskowej wraz z budynkami oznaczonej nr [...], o pow. 0,09 ha. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1970r. została wydana w oparciu o przepis art. 163 § 1 k.c. oraz § 1 i 2 ust. 1, § 7 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Zdaniem organu odwoławczego na gruncie wskazanych przepisów nie istniała możliwość uwzględnienia w projekcie podziału gospodarstwa rolnego M. J. ½ części działki nr [..]. Organ I instancji słusznie uznał, że zarówno posiadane przez zbywającego M. Sygn. akt IV SA/Wa 121/10 J. jak i nabywającego F. U. łączne powierzchnie użytków rolnych były zgodne z obowiązującymi przepisami o normach obszarowych. Jednak Wojewoda nie poddał właściwej analizie gruntów należących do S. S.. Faktem nie budzącym wątpliwości jest, iż S. S. posiadał gospodarstwo rolne o pow. 0,63 ha, a zatem nie spełniało ono wymogu minimalnej normy obszarowej. Wojewoda błędnie wywiódł z treści § 1 oraz § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów, że wystarczającym do uczestniczenia w podziale gospodarstwa rolnego jest spełnienie wymogu posiadania przez S. S. nieruchomości o powierzchni przekraczającej 0,2 ha, a zatem minimalnej powierzchni mogącej już stanowić gospodarstwo rolne. Dokonując analizy powyższych przepisów organ odwoławczy uznał, że nieruchomości należące do S. S. stanowiły nieruchomość rolną, gdyż ich łączna powierzchnia przekraczała 0,2 ha, jednak gospodarstwo to nie spełniało wymogów określonych w art. 163 k.c, a zatem nie mogło być brane pod uwagę przy podziale gospodarstwa rolnego M. J.. Stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa wymagało stwierdzenia jej nieważności i tym samym wyeliminowania z obrotu prawnego. Skargę od powyższej decyzji złożył B. S., żądając jej uchylenia w całości, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wojewody L. oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy -art. 7 i 8 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym odczytania żądania, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy -art. 9 kpa, poprzez niewystarczające poinformowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, zwłaszcza w sytuacji nieprecyzyjnego sformułowania wniosku z dnia 11.04.2005r i możliwych ujemnych konsekwencjach błędnie sformułowanego żądania w wyniku czego doszło do wydania tak niekorzystnej decyzji, Sygn. akt IV SA/Wa 121/10 naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 12 kpa poprzez pobieżne potraktowanie sprawy z jednoczesnym naruszeniem zasady szybkości postępowania, naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez niedokładne rozpoznanie materiału dowodowego w szczególności dokumentów leżących u podstaw wydania decyzji z dnia [...] marca 1970r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy -art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa i stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że do takiego stwierdzenia nie było podstaw, gdyż przepisy były niejednoznaczne o czym świadczy różna interpretacja organów I i Il instancji, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie zastosowanie art. 156 § 2 kpa i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].06,1970r. w sytuacji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w pierwszej kolejności, że organ odwoławczy w sentencji wydanej decyzji omyłkowo wskazał, że przedmiotem postępowania była decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1970r., zamiast z [...] marca 1970r. Wydając zaskarżone decyzje oba organy naruszyły art. 7 i 8 kpa. Przede wszystkim doszło do błędnego odczytania żądania. Faktem jest, że w piśmie z dnia [...].04.2005r. wnosił o uchylenie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., niemniej z dalszej części wniosku wynikało, że faktycznie zamiarem skarżącego było wnioskowanie o zmianę decyzji poprzez uzupełnienie jej o działkę siedliskową nr [...] o pow. 0,11 ha pominiętą przy wydawaniu decyzji. Wojewoda L. zakwalifikował wniosek jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, co skarżący z uwagi na nieznajomość przepisów prawa zaakceptował. Tak samo postąpił organ odwoławczy, mimo że taka kwalifikacja wniosku niosła dla skarżącego niekorzystne konsekwencje. Wskazał na brak możliwości zaufania do organów administracji, których działanie doprowadziło do naruszenia jego praw. Obowiązkiem organów było ustalenie rzeczywistej treści żądania, tak by chroniony był jego interes. Skarżący wskazał, że naruszono treść art. 9 kpa, gdyż nie poinformowano go dostatecznie o okolicznościach faktycznych, a Sygn. akt IV SA/Wa 121/10 przede wszystkim prawnych sprawy, ani o konsekwencjach wniosku. Przewidując możliwy skutek w postaci nieważności decyzji z dnia [...].03.1970r. organy administracji winny poinformować, że jest to dla niego niekorzystne. Nie budzi wątpliwości naruszenie art. 12 kpa, skoro sam sposób potraktowania i zakwalifikowania jego wniosku przez oba organy świadczy o pobieżnym podejściu do sprawy. Nadto długi czas rozpoznania sprawy przy jednoczesnym braku wnikliwego jej rozpoznania jest niczym nieusprawiedliwiony. Niedokładnie rozpoznano materiał dowodowy, gdyż pominięto złożone przez skarżącego dokumenty z których wynikało, iż zamiarem M. J. było wyzbycie się całego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż nie było podstaw do zastosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie przepisy na podstawie których została wydana decyzja z dnia [...].03.1970r. budzą wątpliwości interpretacyjne, co oznacza że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji także stanowi naruszenie prawa, gdyż decyzja wywołała już nieodwracalne skutki prawne, bowiem na jej podstawie rodzice skarżącego nabyli nieruchomość, a następnie darowali ją w zamian za nabycie uprawnień rentowych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r, Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie organ administracji publicznej zgodnie z naczelną zasadą wynikającą z art. 7 kpa zobowiązany jest dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wyrazem tej naczelnej zasady działania organu administracji publicznej Sygn. akt IV SA/Wa 121/10 są obowiązki nałożone na organ, wynikające z treści art. 77 i 80 kpa, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu, w którym na wniosek B. S. nadzwyczajnej kontroli poddana została decyzja ostateczna wydana przez Powiatową Radę Narodową w S. w dniu [...] marca 1970r., żaden z organów dokonujących jej kontroli temu obowiązkowi nie sprostał, pomimo tego, że w aktach znajduje się obszerny materiał dowodowy głównie zgłoszony w toku postępowania przez stronę. Żaden z organów nie poddał tego materiału dowodowego wnikliwej ocenie także pod kątem twierdzeń skarżącego artykułowanych już w piśmie inicjującym przedmiotowe postępowanie. Spowodowało to zdaniem Sądu, że organ odwoławczy nie dokonał wystarczającej oceny prawnej kontrolowanej decyzji. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, który nie dokonywał ustaleń co do nieruchomości gruntowej oznaczonej pierwotnie Nr [...] nie objętej treścią decyzji zatwierdzającej projekt podziału gospodarstwa rolnego z dnia [...] marca 1970r. ( za wyjątkiem ustaleń co do jej obszaru i oceny, że i tak nie mogła być objęta planem podziału), okoliczność czy jednak zgodnie z wolą zbywcy nieruchomość ta miała być objęta podziałem , miała istotne znaczenie dla wyniku toczącego się postępowania. Decyzje obu organów naruszały zatem zdaniem Sądu w tym zakresie przepisy art. 7, 77 i 80 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania. Zgodnie bowiem z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych właściwy organ wydawał decyzję stwierdzającą czy zamierzone przeniesienie własności nieruchomości rolnej lub jej części jest zgodne z obowiązującymi przepisami o normach obszarowych. Z kolei z treści § 10 ust. 1 tegoż rozporządzenia wynikało, że gospodarstwo rolne uważa się za ulegające likwidacji w wyniku podziału jeżeli zbycie wszystkich gruntów następuje w tym samym czasie . Istotne zatem dla wyniku sprawy jest ustalenie czy decyzja, której dotyczy postępowanie kontrolne, mająca potwierdzić zgodność planowanego podziału z obowiązującymi normami obszarowymi w istocie odnosiła się do zamierzonego (przez zbywcę) przeniesienia własności nieruchomości. O ile zamiarem zbywcy było zbycie w tym samym czasie wszystkich gruntów wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego, co może sugerować jak słusznie Sygn. akt IV SA/Wa 121/10 wskazuje skarżący, treść podania M. J. o zatwierdzenie planowanego podziału, oznacza to, że cała decyzja, a nie jej część dotycząca działki o nr. [...] została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami o normach obszarowych, a zatem z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji zważywszy na treść art. 163 § 1 pkt 2 k.c. oraz § 1, § 2 i § 7 ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia nie był uprawniony do zatwierdzenia zgodności z prawem tak planowanego podziału. Po pierwsze S. S. nie mógł stosownie do treści art. 163 § 1 pkt 2 k.c. zostać nabywcą części planowanej do zbycia nieruchomości, gdyż nie był właścicielem gospodarstwa rolnego spełniającego warunki minimalnej normy obszarowej, która wynosiła 4 ha. Po drugie zgodnie z powołanymi przepisami całość gospodarstwa (podlegającego likwidacji) mogła być zbywana tylko wówczas, gdy nieruchomości miały być zbywane na rzecz właścicieli gospodarstw rolnych o powierzchni odpowiadającej co najmniej minimalnej normie obszarowej i tylko wówczas właściwy organ mógł wydać decyzję zatwierdzającą taki podział. Brzmienie przepisu art. 163 k.c. jest w tym zakresie oczywiste. W takiej sytuacji tj. opcji likwidacji gospodarstwa rolnego, zbywca mógł pozostawić, ale jedynie na swoją rzecz własność gruntów pod budynkami i działką przyzagrodową o powierzchni do 0,2 ha., a nie ujęta w decyzji z dnia [...] marca 1970r nieruchomość gruntowa oznaczona pierwotnie Nr [...] takiego charakteru nie miała, o czym świadczy wniosek M. J. o zatwierdzenie planowanego podziału gospodarstwa rolnego, zamierzającego zbyć "nieruchomość siedliskową" na rzecz S. S.. Nie dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego przez zaniechanie ustaleń co do statusu działki nr [...] organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie dokonały prawidłowej oceny prawnej związanej z wydaniem decyzji zatwierdzającej podział gospodarstwa rolnego z dnia [...] marca 1970r. W ocenie Sądu słuszny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 156 § 2 kpa mającego wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy nie ocenił w stopniu dostatecznym czy poddawana kontroli decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie Sądu tego rodzaju nieodwracalne skutki nastąpiły przez fakt, że kontrolowana decyzja stanowiła podstawę (wymóg formalny) do zawarcia umowy przenoszącej własność zbywanych nieruchomości w wymaganej Sygn. akt IV SA/Wa 121/10 przez przepisy właściwej formie - aktu notarialnego. Własność objętych planem podziału gospodarstwa rolnego nieruchomości, który został zatwierdzony przedmiotową decyzją, została przeniesiona przez zbywcę na rzecz małżonków U. i S., a następnie podlegała dalszemu obrotowi prawnemu, Organ administracji publicznej w ramach obowiązujących przepisów nie jest właściwy do cofnięcia skutku wywołanego w obrocie prawnym na skutek wydania kontrolowanej decyzji z dnia [...] marca 1970r. Dlatego też w ocenie Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji po dokonaniu wszechstronnych ustaleń faktycznych co do planowanego podziału gospodarstwa rolnego oraz dokonaniu na nowo oceny prawnej kontrolowanej decyzji rozważy zastosowanie art. 158 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.