IV SA/Wa 121/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją Nr [...] z [...] marca 2014 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a." oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2013 r Prezydenta W. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w W. w Dzielnicy [...], stanowiącą działkę nr [...], obręb [...] o pow. 534 m2, dalej również "nieruchomość", na rzecz B. C. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. B. C. wnioskiem z 20 listopada 2012 r. wystąpiła do Prezydenta W. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, w trybie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Organ stwierdził, że właścicielem działki nr [...] jest B. C., a nieruchomość ta nie została przeznaczona na cel publiczny. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. C. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając za słuszne stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podkreślił, że sprawa ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość była już przedmiotem rozpatrzenia przez organy administracji w trybie przepisów art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Postępowanie zostało zakończone wydaniem przez Prezydenta W. decyzji w dniu [...] listopada 2012 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość z uwagi na fakt, że nieruchomość, stanowiąca część ul. [...], nie przeszła na własność W., gdyż nie posiadała statusu drogi publicznej oraz nie miała określonej właściwej kategorii dróg publicznych. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2012 r. Organ odwoławczy uznał, iż skoro w tej sprawie Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2011 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...], to nie może być za tą nieruchomość ustalone odszkodowanie i stwierdził oczywisty brak podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponadto stwierdził, iż decyzja deklaratoryjna ma charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie odszkodowawcze. Organ wskazał, że w przypadkach określonych w art. 129 ust 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta wydaje odrębną decyzję administracyjną o ustaleniu odszkodowania. Przepis ten dotyczy przede wszystkim sytuacji określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak również w odrębnych aktach prawnych, o ile na podstawie tych aktów nastąpiło przejęcie praw do nieruchomości z określeniem w nich prawa do odszkodowania. Dalej organ wyjaśnił, że przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny i nie jest samoistną podstawą do ustalania odszkodowania. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pozbawienie praw mogło przy tym nastąpić zarówno w przeszłości - przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również po jej wejściu w życie. W myśl bowiem treści art. 233 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 1998 r. dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Ponadto organ za chybiony uznał zarzut odwołania dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 21 ust. 2 art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdaniem organu powołany przepis konstytucyjny wskazuje jedynie na jakie cele wywłaszczenie może być dokonane i postanawia, że musi być ono połączone ze słusznym odszkodowaniem. Znaczenie tego przepisu przejawia się w tym, że narzuca on kierunek wykładni przepisów regulujących instytucję wywłaszczenia, zawartych w ustawach zwykłych. Skargę na decyzję Nr [...] z [...] marca 2014 r. Wojewody [...] wniosła B. C. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 1 Pierwszego Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, oraz art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64, 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] położonej w gminie W., przez którą przechodzi droga. Mimo, że droga ta została zakwalifikowana jako wewnętrzna to faktycznie pełni rolę drogi publicznej i służy nieoznaczonej liczbie użytkowników, którzy korzystają z niej jak z każdej innej drogi gminnej. Skarżąca wyraźnie zaakcentowała, że nie włada ww. nieruchomością. Skarżącej nie została doręczona decyzja o wysokości podatku od nieruchomości. Sąd Apelacyjny w W. wyrokiem z [...] maja 2013 r. sygn. akt [...] przyznał jej od Miasta W. wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Ponadto, na skutek powołanego wyroku sądu powszechnego, dokonano w dniu 6 sierpnia 2013 r. zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków polegającą na wykreśleniu jako władającego "Prezydenta W.", mimo, że co akcentuje skarżąca zmiana pozbawiona była podstawy faktycznej i prawnej. Powołując się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 listopada 2007 r. Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga 22531/05) skarżąca podniosła, że chybione są argumenty organów administracji wskazujące, że odcinek pod ul. [...] nie stanowi drogi gminnej, a tym samym nie jest drogą publiczną. Dla oceny statusu danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępności, a nie administracyjna klasyfikacja. Skarżąca wywodzi, że odcinek ul. [...] położony na jej nieruchomości wykorzystywany jest w interesie publicznym, co potwierdza fakt ustawienia znaków drogowych oraz znaków z oznaczeniem nazw ulic. Tymczasem Miasto W. nie wydzieliło tej działki jako drogi publicznej choć utrzymuje ten odcinek jako ogólnodostępną drogę publiczną. Doszło w ocenie skarżącej do faktycznego wywłaszczenia (przejęcia) nieruchomości bez wypłaty słusznego odszkodowania, co stanowi naruszenie art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, jak również naruszenie art. 2, art. 21 ust. 2, art. 64 Konstytucji RP. Skarżąca stoi na stanowisku, że z punktu widzenia powołanego wyroku ETPCz podstawowe znaczenie ma fakt doprowadzenia przez władzę publiczną do sytuacji, w której właściciel nie może efektywnie korzystać ze swojego prawa z wyłączeniem innych osób, a gmina realizuje na tym gruncie (często w dłuższym okresie czasu) swe zadania własne (np. w zakresie dróg publicznych i transportu zbiorowego), kosztem podmiotu prawa prywatnego i bez zapewnienia mu stosownej rekompensaty. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w W. w Dzielnicy [...], stanowiącą działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] o pow. 534 m². Z decyzji organu I instancji wynika, że ulica [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] o długości 800 m oraz od ul. [...] do ul. [...] o długości 600 m była zaliczona do kategorii dróg gminnych. Natomiast grunt zajęty pod część ul. [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], z której w wyniku zmiany granic obrębu powstała działka nr ewid. [...] z obrębu [...], nie należał do ww. odcinków i nie stanowił drogi gminnej. Gmina W. nie nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod ul. [...] stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...]. Z powyższego wynika, że środkowy odcinek ul. [...], stanowiący działkę nr [...] nie został przejęty na cel publiczny, tj. drogę gminną. Odcinek ten funkcjonuje jako droga wewnętrzna. Z ewidencji gruntów wynika, ze działka nr [...], oznaczona jako użytek "droga", stanowi własność B. C. Jako podmiot władający tą działką wpisane było miasto W. Skarżąca w skardze podała, że w dniu 6 sierpnia 2013 r. z ewidencji gruntów wykreślono jako władającego Prezydenta W. Skarżąca nie zaskarżyła czynności materialno-technicznej wykreślenia z ewidencji gruntów władającego Prezydenta W. Jednocześnie ze skargi wynika, że Sąd Apelacyjny w W. wyrokiem z dnia [...] maja 2013 r. przyznał skarżącej od Miasta W. wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Roszczenie to miało charakter roszczenia cywilnego, opartego na przepisach kodeksu cywilnego. Gdyby korzystanie z działki nr [...] przez miasto W. znajdowało podstawę w przepisach prawa administracyjnego nie można by było mówić o korzystaniu bezumownym, czyli takim, które nie ma podstawy prawnej. W obecnym stanie prawnym miasto W. wyzbyło się władania tą nieruchomością. Stan faktyczny w sprawie wskazuje, że na działce nr [...] nie została urządzona droga publiczna. Potwierdza to uchwała Rady Narodowej miasta W. nr [...] z dnia [...] maja 1988 r., zgodnie z którą droga na odcinku działki nr [...] nie została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Zatem droga ta ma status drogi prywatnej, wewnętrznej. Działka nr [...] nie została wywłaszczona pod drogę publiczną bez odszkodowania. Sposób użytkowania działki nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r., jak i w dniu wydania skarżonych decyzji jest taki sam. Działka ta wykorzystywana jest jako droga. Działka ta zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i w dacie wydania skarżonych decyzji nie była we władaniu miasta W. Powyższy stan faktyczny nie daje podstaw do wypłaty odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Będące w obiegu prawnym decyzje administracyjne potwierdzają, że na działce nr [...] nie została urządzona droga publiczna, a zatem nie nastąpiło pozbawienie skarżącej praw do nieruchomości poprzez wywłaszczenie bez ustalenia odszkodowania. Skarżąca również w rozumieniu przepisu art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie została pozbawiona swojej własności. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.