IV SA/Wa 121/21

Dnia 20 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] listopada 2020 roku nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], wydanym na skutek odwołania D.P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2020 r., nr [...], odmawiającej Urzędowi Miasta w [...] udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa rodzaju brzoza o obwodzie pnia 180 cm z terenu cmentarza komunalnego przy ul. [...] w [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił Urzędowi Miasta w [...] udzielenia zezwolenia na usunięcie z terenu cmentarza komunalnego przy ul. [...] w [...] drzewa rodzaju brzoza o obwodzie pnia 180 cm. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, że powyższe drzewo jest zdrowe, bez ubytków, posiada prawidłowo rozwiniętą koronę, właściwy pokrój i jest stabilnie posadowione w gruncie. Organ zwrócił uwagę na walory przyrodnicze drzewa i jego wpływ na wartość zabytkowego cmentarza. D. P., będąca dysponentką grobu na powyższym cmentarzu, wniosła odwołanie od powyższej decyzji, która została doręczona jedynej stronie tego postępowania – Miastu [...] w dniu [...] października 2020 r., zatem ostatnim dniem na wniesienie odwołania od tej decyzji był dzień [...] października 2020 r. W związku z brakiem odwołania wniesionego w ustawowym terminie przez stronę postępowania, ww. decyzja stała się ostateczna z dniem [...] października 2020 r. Organ odwoławczy uznał zatem, że odwołanie D. P. z 2 listopada 2020 r. zostało złożone w stosunku do decyzji, która stała się ostateczna, co czyni je niedopuszczalnym. Okoliczność ta stanowi przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu nie uznanego za stronę zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. W myśl art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. W tym stanie rzeczy Minister postanowił o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie organu odwoławczego wniosła D. P. podnosząc, że to ona zwróciła się z wnioskiem o usunięcie brzozy rozsadzającej jej grobowiec i przez cały czas była traktowana jako strona. Była powiadamiana o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie. Brała czynny udział w kontroli konserwatorskiej w dniu [...] października 2020 r., a w sporządzonym w związku z tym protokole zamieszczono jej stanowisko co do usunięcia brzozy oraz podpisała ten protokół. W dniu 23 października 2020 r. za pośrednictwem Urzędu Miejskiego (pismo z 22 października 2020 r.) otrzymała przedmiotową decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i zgodnie z zawartym w tej decyzji pouczeniem złożyła odwołanie przed upływem 14 dni. Skarżąca zakwestionowała twierdzenie organu, że przedmiotowa decyzja uprawomocniła się w dniu 28 października 2020 r. W jej ocenie, decyzja ta nie uprawomocniła się, bo dotychczas formalnie nie została jej doręczona przez organ konserwatorski, a jeżeli przyjąć, że została doręczona przez Urząd Miasta, to zachowany został termin do jej zaskarżenia. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o przyznanie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Badając sprawę w powyższych granicach Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: kpa), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodzić się należy z organem, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, co m.in. obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa. Powyższe stanowisko ugruntowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroku z dnia 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, LEX nr 81351). Zgodnie natomiast z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przechodząc do meritum podkreślić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie kwestionowały prawa skarżącej do grobu na cmentarzu komunalnym przy ul. [...] w [...], w związku z którym to grobem wystąpiła ona do zarządcy cmentarza o usunięcie sąsiadującego z nim drzewa rodzaju brzoza o obwodzie pnia 180 cm, a następnie wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2020 r., nr [...], odmawiającej udzielenia zezwolenia na usunięcie tego drzewa. Mimo tego, że pojęcie "prawo do grobu" jest powszechnie stosowane, to próżno szukać jego definicji legalnej w obowiązujących przepisach prawa. Na określenie to składa się szereg uprawnień, zarówno o charakterze majątkowym (np. uprawnienie do pochówku w określonym miejscu), jak i niemajątkowym (prawo do kultu i pielęgnowania pamięci osoby zmarłej). Prawo do grobu rozumiane jako uprawnienie majątkowe zostało uregulowane w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947), choć nie jest regulacja kompleksowa. Natomiast prawo to jako uprawnienie niemajątkowe w postaci dobra osobistego podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.). Bez względu jednak na powyższe rozróżnienie nie ulega wątpliwości, że to właśnie z prawa do grobu skarżąca czerpnie swój interes prawny, a w konsekwencji przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa. Gdyby bowiem postępowanie to nie dotyczyło bezpośrednio przysługującego jej prawa do grobu, to sprawa nie byłaby przedmiotem postępowania i w jego rezultacie decyzji organu I instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy interes prawny skarżącej wynika więc z samego faktu posiadania prawa do grobu, w związku z którym wystąpiła ona do zarządcy cmentarza o usunięcie drzewa, które w jej ocenie uszkadza grobowiec. Zauważyć przy tym trzeba, że organ I instancji nie kwestionował tego interesu, skoro zawiadomił skarżącą o oględzinach, dopuścił ją do udziału w nich, a nawet zawarł jej stanowisko w protokole z tej czynności. Zważywszy na powyższe rozważania, interes prawny skarżącej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wynika z przepisów prawa materialnego, w tym przypadku z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz Kodeksu cywilnego. W konsekwencji organ dopuścił się naruszenia art. 28 kpa, przez błędne przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 134 kpa przez uznanie jej odwołania za niedopuszczalne. Dlatego też w sprawie zaszła konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. W związku z tym, w dalszym toku postępowania administracyjnego organ uwzględni istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego, uznając ją za stronę tego postępowania. W aktualnym stanie sprawy, kierując się wyrażoną w art. 12 kpa zasadą szybkości i prostoty postępowania, która oznacza, że organ administracji powinien zmierzać do załatwienia sprawy, korzystając z takich możliwości i sposobów postępowania, które pozwalają na jak najszybsze załatwienie sprawy, ale nie wiążą się z uszczerbkiem dla trafności i celowości rozstrzygnięcia – Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu winien rozpoznać odwołanie wniesione przez D. P.. Skoro bowiem zostało już ono przez nią wniesione, a nastąpiło to w terminie ustawowym liczonym od faktycznego doręczenia jej decyzji (tj. decyzję skarżąca otrzymała 23 października, a odwołanie nadała pocztą 3 listopada 2019 r.), to biorąc pod uwagę art. 12 kpa, organ rozpozna to odwołanie, zwłaszcza że na skutek zaniedbania organu I instancji do doręczenia jego decyzji nie doszło w prawidłowy sposób. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się równowartość uiszczonego przez nią wpisu od skargi (100 zł) – ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).