IV SA/Wa 1210/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Morskiej w W. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...]. o udzieleniu [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód, w związku z przedsięwzięciem pn. "[...] nr [...] na odcinkach od km [...] do km [...] odcinek I - [...],[...], od km [...] do km [...] odcinek -[...] , od km [...] do km [...] odcinek [...] , [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż powyższe zezwolenie zostało wydane w zakresie przebudowy lub wykonania wylotów kanalizacji deszczowej do rowów melioracyjnych [...] , [...] oraz [...] ( w tym przebudowy wylotu [...] na działkach o nr ewid. [...] i [...] obr. [...]; przebudowy rowów melioracyjnych na odcinkach zamkniętych rurociągami o średnicach [...] oraz [...]; częściowej likwidacji sączków drenarskich; szczególnego korzystania z wód w zakresie odprowadzania do ww. rowów podczyszczonych wód opadowych lub roztopowych określając dla nich warunku ilościowe i jakościowe. W odwołaniu od tej R. S. podniósł, iż organ nie uwzględnił jego stanowiska z dnia [...] dotyczącego przebiegu rowu melioracyjnego na działkach o nr ewid. [...] i [...] oraz wskazał na niejasność zapisów w pkt [...] i [...] zaskarżonej decyzji, w szczególności dotyczących pkt [...];[...];[...]oraz pkt [...], który nie wymienia o jakie uzupełnienia chodzi, co ma czynić decyzję niewykonalną w praktyce. W toku postępowania nie dopuszczono jego wniosków dowodowych, w tym wnioskowanej opinii biegłego, pominięto pełnomocnika przy doręczaniu decyzji. Odwołujący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem jego wniosku zawartego w piśmie z dnia [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła również M. K. (występująca wcześniej jako M. B.) wskazując, że zapisy w zaskarżonej decyzji są nieaktualne, gdyż dotyczą nieistniejącej działki o nr ewid. [...], która po podziale została oznaczona nr ewidn. [...]; pkt [...] sentencji decyzji nie jest tożsamy z uzasadnieniem, w którym w ramach przebudowy wylotu [...] wymieniono dodatkowo działkę nr ew. [...]; w projekcie wykonawczym inwestycji na działkach o nr ewid. [...] i [...] oraz [...] i [...] prowadzą dwa wjazdy na posesje podczas, gdy w mpzp w miejscu projektowanych wjazdów ma znajdować się droga gminna oznaczona w planie symbolem - [...]o szerokości 12,0 m; na potrzeby poszerzenia drogi nr [...] wydzielone zostały działki o nr ewid. [...] oraz [...] , zatem kiedy rozpocznie się wykup nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że mimo pewnych uchybień formalnych w treści zaskarżonej decyzji, brak jest podstaw do jej uchylenia. Odnosząc się do odwołania R. S. organ wyjaśnił, że właściciele działek ew. o nr [...] i [...] nie zgodzili się na pozostawienie bez zmian przebiegu rowu na ich działkach, o co wnosił on w piśmie z dnia [...]. Podobne rozwiązanie przedstawiają dr inż. T. S. i mgr inż. K. K. autorzy opinii sporządzonej na jego zlecenie, wskazując, że cały projektowany rów powinien być zlokalizowany na działkach nr [...] i [...], bez ingerencji w działkę nr [...], stanowiącą własność R. S., lub dokonanie jego równoległego przesunięcia na działkę nr [...]. Sugestie autorów tej prywatnej opinii zostały uwzględnione zarówno w ustaleniu lokalizacji urządzeń pomocniczych, jak i przebiegu oraz średnicy planowanego do zabudowania kanałem odcinka rowu melioracyjnego [...]. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] z udziałem wszystkich stron zostało wypracowane rozwiązanie, zgodnie z którym nowy projekt przebiegu rowu melioracyjnego [...] nie ingeruje w obszar działki nr [...] oraz jest optymalny, pod względem istniejącego zagospodarowania działki nr [...], przez którą przebiega. Jednocześnie nie uniemożliwia odwołującemu postawienia odgrodzenia wzdłuż działki, będącej jego własnością, co było m.in. powodem wniesionego odwołania. Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec tego, że rozwiązanie jest zgodne z mpzp uchwalonym przez radę gminy dla m. D., nie powoduje oddziaływania na grunty sąsiednie oraz spełnia wymagania w zakresie ochrony zdrowia ludzi i środowiska, organ pierwszej instancji nie miał podstawy do odmowy udzielenia wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego. Organ ds. gospodarowania wodami rozpatruje wniosek merytorycznie w zakresie w nim określonym, przy czym nie może wywierać wpływu na zmianę jego treści. Zatem zarzut braku uwzględnienia wniosku co do opracowania na jego koszt alternatywnego rozwiązania strona nie może kierować wobec organu, który w takim przypadku może jedynie wniosek przekazać inwestorowi, co też zostało uczynione. W zakwestionowanych punktach [...];[...] i [...] sentencji decyzji, organ pierwszej instancji określił urządzenie wodne podlegające przebudowie lub lokacji, lokalizację przedmiotowego urządzenia, w tym jej współrzędne geograficzne oraz podstawowe parametry. Odnośnie pominięcia pełnomocnika strony w doręczeniu skarżonej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, iż jest to uchybienie, lecz z uwagi na fakt, że pełnomocnik wniósł odwołanie, wskazuje, że nie miało ono wpływu na administracyjny tok postępowania. Starosta P. swoją decyzję wysłał pełnomocnikowi strony przy piśmie z dnia [...], czym naprawił swój błąd, przy czym pełnomocnik nie skorzystał z przysługującego mu nowego terminu do wniesienia odwołania lub jego uzupełnienia. Odnosząc się do odwołania M. K. organ wyjaśnił, że przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego organ pierwszej instancji nie miał technicznej możliwości do jej korekty, bowiem w tym samym dniu została zgłoszona do Starosty zmiana danych do ewidencji gruntów. Pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do terenu (pkt [...] decyzji), zaistniała zmiana numeru działki spowodowana podziałem działki nr [...] nie stanowi przeszkody w prawidłowej realizacji inwestycji. Zapis pkt [...] jest oczywistą pomyłką, którą organ powinien skorygować w formie postanowienia, podobnie powinien skorygować ustalony według starych przepisów wskaźnik jakości odprowadzanych ścieków deszczowych. Pozostałe uwagi podniesione przez stronę, zdaniem organu drugiej instancji nie mają związku z postępowaniem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż głównie dotyczą postępowania o udzielenie pozwolenia na przebudowę drogi przez organ budownictwa. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. S. zarzucając jej naruszenie art. 7,8 oraz 138 § 1 kpa w związku z art. 122 ust. 1 pkt 1. art. 123 ust. 2, art. 136, art. 140 ust.1 Prawa wodnego wobec nieuwzględnienia jego stanowiska zwartego w odwołaniu i piśmie z dnia [...] oraz zarzutów co do pkt [...];[...];[...];[...]dotyczącej zmiany przebiegu dotychczasowego kanału [...] na działkach [...] i [...] czy w pkt [...]. nie wymienia się o jakie uzupełnienia chodzi, co czyni samą decyzję niewykonalną. Skarżący zarzucił również niezastosowanie art. 136 kpa i nie dopuszczenie jego dowodu z opinii biegłego zawnioskowanego w piśmie z dnia [...] i w odwołaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w przypadku rażącego naruszenia prawa. Skarżący wskazał, że wnosi aby obecny przebieg rowu melioracyjnego na działkach [...] i [...] pozostał bez zmian, a kanał zastąpić odpowiednią rurą. W uzasadnieniu podniesiono, że sformułowanie zawarte w pkt [...] skarżonej decyzji jest niezrozumiałe i wbrew stanowisku organu II instancji z jej uzasadnienia nie wynika o jakie uzupełnienia chodzi w decyzji, co pozwala na dowolną interpretację decyzji w przyszłości. Zdaniem skarżącego w decyzji uwzględniono wyłącznie interes właścicieli działek nr [...] i [...], najpierw poprzez przesunięcie rowu melioracyjnego całkowicie na jego działkę, następnie wybrano wersję aby jak w najmniejszym stopniu ingerować w działki sąsiadów, dokonując przy tym przesunięcia i powiększenia kąta zagięcia rowu oraz wprowadzono dwa dodatkowe zagięcia, przez co pogorszono przepływ wody, zamiast zastąpić prowizoryczne zarurowanie na działkach nr [...] i [...] prawidłową rurą. Skarżący podniósł, iż domaga się co najmniej 1,5 m odległości rury od granicy jego działki o nr ew. [...], co i tak będzie korzystne dla sąsiadów właścicieli działki nr [...], gdyż obecne urządzenia melioracyjne przechodzą ukośnie przez tę nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący potrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z wszystkich przyczyn w niej podniesionych. W ocenie Sądu organ drugiej instancji przy wydawaniu decyzji z dnia [...] dopuścił się naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie przypomnieć należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie, przy czym kryteria kontroli podejmowanej przez organ odwoławczy nie wyczerpują się na legalności decyzji, ale obejmują także celowość, racjonalność, czy też słuszność wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego jest zarówno kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i rozpatrzenie wszystkich żądań stron i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w sposób ścisły w art. 138 k.p.a., przy tym podkreślenia wymaga, iż przepis ten nie przewiduje żadnych wyjątków, z tych też względów rozstrzygnięcie organu odwoławczego musi przybrać postać jednej z decyzji w nim wskazanych. Decyzją organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. rozstrzygnięta zostaje sprawa administracyjna, ale zawsze rozstrzygana jest ona poprzez stosowne orzeczenie o decyzji pierwszej instancji. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy ma możliwość utrzymania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie jest rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym i stanowi konsekwencję stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Innymi słowy rozstrzygnięcie organu odwoławczego przybierze z reguły taką postać w sytuacji, gdy ocena organu drugiej instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wprawdzie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, jednakże w jej uzasadnieniu odnosząc się do odwołania M. K. jednocześnie stwierdził, że wskazane przez nią wady decyzji dotyczące numeru ewidencyjnego działki [...], treści pkt [...], jak i ustalonych według starych przepisów wskaźnika jakości odprowadzanych ścieków deszczowych, organ pierwszej instancji powinien sprostować w drodze postanowienia. Takie stanowisko organu odwoławczego w przypadku tych stwierdzonych wad decyzji pierwszej instancji nie może znaleźć aprobaty. Stosownie do art. 113 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Oznacza to, że omyłka musi być widoczna w samej treści orzeczenia lub w jego uzasadnieniu i polegać w szczególności na błędach pisarskich lub rachunkowych. Oczywistość omyłki pisarskiej, rachunkowej lub innej wynika z natury samej omyłki. Omyłka pisarska to widoczne, niezamierzone użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, błąd gramatyczny lub niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Błędem pisarskim będzie np. błąd, który powstał przy sporządzaniu czystopisu maszynowego decyzji przez naciśnięcie niewłaściwego klawisza. Błędem rachunkowym w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. będzie omyłka w działaniu matematycznym, jeżeli jest ono zawarte w treści decyzji. Inne oczywiste omyłki, to omyłki co do swojej istoty zrównane z błędami pisarskimi i rachunkowymi. W literaturze i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 514; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1991 r., SA/Wr 1084/91 (ONSA 1991, Nr 3-4, poz. 93). Sprostowanie nie może być kolejnym sposobem zmiany rozstrzygnięcia sprawy w zastępstwie ponownego przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji. Błędne oznaczenie numeru ewidencyjnego działki w decyzji nie ma charakteru oczywistej, tym samym nie może być zmienione na prawidłowe oznaczenie w trybie art 113 § 1 k.p.a., jako sprostowanie oczywistej omyłki. W tym trybie nie można zamienić również wskaźnika jakości odprowadzanych ścieków deszczowych, określonego w decyzji w oparciu o przepisy nieobowiązujące. Natomiast wszystkie te stwierdzone błędny w decyzji organu pierwszej instancji może skorygować organ odwoławczy, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję reformatoryją, uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części obejmującej stwierdzone wady i w tym zakresie orzec co do istoty, czyli wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Skoro w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy skarżoną decyzję pierwszej instancji, pomimo stwierdzonych w niej istotnych wad, to tym samym dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Jak wspomniano wyżej zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga od organu odwoławczego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniach stron postępowania. W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób niedostateczny odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu R. S. dotyczącego pkt 2.1. decyzji organu pierwszej instancji, z którego treści, jak i jej uzasadnienia nie wynika jasno o jakich uzupełnieniach jest w nim mowa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.