IV SA/Wa 1210/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwany dalej MRiRW, na podstawie art. 38 § 1 pkt. 1 w zw. art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust.1 pkt.1 art. 6 ust.1 i art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) - po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy G. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie braku zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,4100 ha gruntów rolnych klasy III b położonych w obrębie ewid. W. , gmina G. , w granicach działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji MRiRW podał, iż Wójt Gminy G. na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wystąpił o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze określonych wyżej gruntów rolnych, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Wniosek Wójta został pozytywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Wójt poniósł, że Gmina G. ma charakter specyficzny, wynikający z położenia w aglomeracji miasta G. a, w którym liczba mieszkańców wynosi około 100 tys. Zdaniem Wójta Gminy G. tej wielkości miasto musi mieć możliwość rozwoju i wyjścia z wieloma różnorodnymi funkcjami poza swoje granice, w tym również w kierunku miejscowości W. , które jest położone tuż przy granicy z miastem. Ponadto zwrócił uwagę, iż zmiana przeznaczenia wskazanych gruntów jest zgodna z funkcją przyjętą dla tego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. . Według Wójta, położenie przedmiotowych gruntów przy drodze wpływa niekorzystnie na występujące na nich uprawy. Minister rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, iż przedstawione przez Wójta załączniki graficzne wyraźnie obrazują, że wskazane grunty położone są w obszarach rolniczego zagospodarowania. Proponowane do przeznaczenia na cele nierolnicze grunty przylegają do terenów użytkowanych rolniczo. Organ nie podzielił poglądu Wójta, że przeznaczenie przedmiotowych gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną związane jest z koniecznością rozwoju miasta G. . Zauważył bowiem, że zgodnie z art. 5 b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych od 1 stycznia 2009 r. przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, a to oznacza, iż nie ma obowiązku uzyskiwania zgody MRiRW na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w granicach administracyjnych miast, dlatego też można na tych terenach planować i realizować potrzebne dla jej rozwoju zamierzenia inwestycyjne bez wymaganej zgody. W ocenie organu, położenie gruntów przy drogach w żaden sposób nie uzasadnia zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Wskazał, iż akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby, że wszystkie grunty rolne położone wzdłuż terenów komunikacyjnych należałoby przeznaczyć na inne cele niż rolne. Odnosząc się do argumentu strony, że takie położenie wpływa niekorzystnie na prowadzone uprawy Minister zauważył, iż przy uwzględnieniu zasad doboru upraw może być prowadzona produkcja rolnicza także w pobliżu szlaków komunikacyjnych. Minister odnosząc się do argumentu Wójta dotyczącego zgodności projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. wskazał, że studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest aktem prawa miejscowego i jego ustalenia nie są wiążące dla organu właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych. Minister podkreślił, że jako organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatruje wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. Wyjaśnił, że w myśl art. 6 ust. 1 ww. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wskazał, iż na terenie gminy G. występują znaczne obszary gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych - ok. 70 %, które zgodnie z zasadą racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną oraz ochroną ilościową i jakościową gruntów rolnych powinny być w pierwszej kolejności wykorzystywane na cele nierolnicze. Podkreślił, że w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych bardzo istotnym czynnikiem jest niewielki zasób gruntów rolnych klas I - III, które stanowią zaledwie ok. 20 % powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Natomiast w ostatnich latach obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny inwestycyjne. Organ zwrócił uwagę na obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, co nie byłoby możliwe bez znaczącego udziału najżyźniejszych gleb. Skargę na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy G. , zarzucając naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez deprecjację roli studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz nieprzestrzeganie ochrony konstytucyjnej prawa własności, dysponowania własnością przez właściciela. W uzasadnieniu skargi podniósł, że gmina G. ma charakter specyficzny, wynikający ze znalezienia się w aglomeracji miasta G. a, w którym liczba mieszkańców wynosi ok. 100 tys. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. , uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] lipca 2013 r., obręb W. znajduje się w zespole funkcjonalno-przestrzennym A. urbanizacji, zespole centrotwórczym [...]. Największe zintegrowanie gminy z miastem odczuwa się w obrębie ewidencyjnym W. , z uwagi na położenie wsi bezpośrednio przy granicy z miastem, w pobliżu nowego, doskonale funkcjonującego regionalnego, nowoczesnego szpitala specjalistycznego oraz zespołu obiektów służących do leczenia solankami [...]. Położenie wsi, ww. usługi i walory krajobrazowe spowodowały tendencję osiedlania się w W. ludzi pracujących w mieście G. u i usługach, co przyczyniło się do zaistnienia na tym obszarze "sypialni" miasta; z biegiem czasu ten stan sukcesywnie i równomiernie utrwala się i pogłębia. Skarżący załączył wyrys z rysunku studium i wy rys z planszy obejmującej stan istniejący w miejscowości W. . Strona skarżąca zaznaczyła, że aktualnie w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem miejscowym i wnioskiem nie występują działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, tzn. teren ten nie przylega na żadnej długości do terenu zurbanizowanego, ale po realizacji ustaleń zawartych w studium, co dzieje się sukcesywnie i w szybkim tempie (w ciągu ostatnich pięciu lat, tzn. w latach 2009 - 2013 Wójt Gminy G. wydał 124 decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji realizowanych w obrębie W. , z pominięciem obszarów objętych obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, dla których warunki są w tych planach ustalone), teren ten znajdzie się w samym centrum obszaru zawierającego działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem strony skarżącej działkę nr [...] można uznać za płynne przedłużenie terenu zainwestowanego, stanowi jego kontynuację. Ponadto w skardze zaznaczono, że droga nr [...], przy której położony jest obszar objęty planem i wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klas III na cele nierolnicze, została w ostatnich latach zmodernizowana. Wyposażona jest we wszystkie media zrealizowane dużymi nakładami finansowymi: sieć wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa, telekomunikacyjna itd., które mają obsłużyć również przedmiotowy teren i zabudowę mieszkaniową na nim projektowaną. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentu Wójta nawiązującego do roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy organ zauważył, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i jego ustalenia dotyczące koncepcji zagospodarowania terenu nie są wiążące dla organu wyrażającego zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W innym przypadku decyzja Ministra byłaby zawsze pozytywna, potwierdzająca jedynie przyjęty przez gminę kierunek zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które prowadziłoby do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r., odmawiająca zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,4100 ha gruntów rolnych klasy lllb, położonych w obrębie ewid. W. , gmina G. , w granicach działki oznaczonej nr [...], w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2013 r. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm. - dalej: u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne, przy czym zgodnie z art. 6 ust. 1, na te cele można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody Ministra, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas MII wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1). W tym miejscu warto zaznaczyć, iż w stanie prawnym istniejącym do dnia 26 maja 2013 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. 2013. 503.) w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, wymóg uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi był przewidziany wówczas, gdy ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Wskazaną nowelizacją ustawy prawodawca wprowadził wymóg uzyskania zgody Ministra w każdym przypadku przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na inne cele, bez względu na ich obszar. Zatem ustawodawca miał na celu wzmocnienie ochrony gruntów rolnych. Niewątpliwie powyższe przepisy stanowią wskazówki dla organu podejmującego decyzję w przedmiotowej kwestii. Decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. ma charakter uznaniowy. Organ działając w granicach uznania administracyjnego przed podjęciem rozstrzygnięcia ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzeć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają uzasadnienia odpowiadającego wymogom, określonym w art. 107 § 3 k.p.a., które nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Decyzje takie pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, który bada ich zgodność z prawem, nie wnikając w celowość ich wydania. Kontrola sądowa decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J.Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495). W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał konkretne przyczyny, które jego zdaniem przemawiały za wydaniem decyzji odmownej co do przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy lllb o powierzchni 1,4100 ha. Zasadnie organ, kierując się ustawowymi przesłankami przyjął, iż w pierwszej kolejności na cele nierolnicze winny być przeznaczane nieużytki, a następnie grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Minister ustalił w sprawie, że gmina dysponuje gruntami o niższych klasach bonitacyjnych, które mogą być przeznaczone na cele nierolnicze. Organ w przedmiotowej sprawie dokonał analizy powierzchni gruntów rolnych na terenie gminy G. i na tej podstawie stwierdził, że grunty rolne niższych klas bonitacyjnych IV-VI stanowią ok 70 %. Sąd podziela argumentację organu, że tereny, co do których wydał decyzję odmowną, stanowią zwarty kompleks gruntów o wysokim potencjale produkcyjnym. Usytuowane są one wśród gruntów rolnych użytkowanych zgodnie z ich rolniczym przeznaczeniem. Przeznaczenie przedmiotowych terenów na cele inwestycyjne spowodowałoby wkroczenie z zabudową w zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, co byłoby nieuzasadnione z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. W szczególności, ewentualnego wkroczenia w zwartą przestrzeń rolniczą nie może uzasadniać powoływana przez skarżącego okoliczność, iż wieś W. położona jest przy granicy z miastem G. . Prawidłowo organ zauważył, że takie usytuowanie nie oznacza, iż planowana zabudowa będzie nawiązywała do istniejącej zabudowy, zlokalizowanej w otoczeniu strefy miejskiej. Z załączników graficznych do wniosku nie wynika, że będzie to kontynuacja lub rozszerzenie istniejącego zainwestowania. Planowana lokalizacja zabudowy nie będzie stanowiła naturalnego poszerzenia i uzupełnienia strefy zurbanizowanej. Ponadto, położenie gruntów przy drodze również nie uzasadnia zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Jak wywiódł organ przeznaczenie na cele inwestycyjne najlepszych gleb usytuowanych wzdłuż szlaków komunikacyjnych jest niezasadne nie tylko ze względu na utratę powierzchni biologicznie czynnej. Zaznaczył także, że gleby niższych klas bonitacyjnych posiadają mniejsze wartości sorpcyjne, przez co są mało efektywne w procesie filtracji zanieczyszczeń, a gleba nie tylko zatrzymuje substancje toksyczne, ale również większość z nich neutralizuje. W ocenie Sądu, stwierdzenie skarżącego, że uchwalany plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, nie może stanowić samo w sobie podstawy do uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Należy podzielić stanowisko organu, że planowanych zamierzeń gminy nie można przedkładać ponad uwarunkowania ustawowe. Strona winna liczyć się z sytuacją, że nie zawsze będzie możliwa, bądź w znacznym stopniu ograniczona, realizacja zaplanowanych działań. To Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi posiada kompetencje do oceny pod względem zasadności wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych klas I - III na cele nierolnicze i jest zobowiązany czynić to na tle materiału dowodowego dającego obraz stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wyrazić zajęte stanowisko w formie decyzji administracyjnej. W kontekście zarzutów skargi wskazać trzeba, iż w rozpatrywanej sprawie Minister nie naruszył granic uznania administracyjnego, wykonując nałożony na niego ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Ministra w sposób prawidłowy. Organ wyjaśnił stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy. Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił przesłanki jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, zatem zadośćuczynił wskazanemu obowiązkowi. Ustalenia w zakresie braku przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikających z powołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w toku postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, ocenę argumentacji Ministra dotyczącą braku podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze, należało uznać za zasadną i zgodną z przepisami prawa. Sąd stwierdza, iż w niniejszej sprawie organ działając w granicach uznania administracyjnego wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, prawidłowo oceniając go w odniesieniu do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.