IV SA/Wa 1215/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] Minister Inwetycji i Rozowju, po rozpatrzeniu zażalenia R. D. na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. nr [...], ustalającą odszkodowanie w kwocie 82 138,00 zł w tym na rzecz: R. D. w kwocie 46 069,00 zł, R. Z. w kwocie 27 051,75 zł, I. D. w kwocie 9 017,25 zł – za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gm. S., obręb T., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0677 ha i nr [...] o pow. 0,0331 ha, przeznaczonej pod inwestycję polegającą na budowie drogi [...] ([...]), odcinek [...] i zobowiązującą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym ta decyzja stanie się ostateczna - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] marca 2013 r., ustalającą odszkodowanie z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na cele inwestycji drogowej dla "Budowy drogi [...] ([...]), odcinek [...]" na terenie województwa [...] i [...], oznaczonej geodezyjnie jako: działka nr [...] o pow. 0,0677 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0331 ha, arkusz mapy 1, obręb [...], gmina S., zapisanej na dzień przejęcia w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., jako współwłasność A. D. w udziale wynoszącym 1/2 części, R. D. w udziale wynoszącym 1/4 części oraz H. D. w udziale wynoszącym 1/4 części. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z [...] września 2017 r. R. D. wniósł o wznowienie postępowania o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość oraz ponowne określenie jej właściciela na podstawie pełnej dokumentacji, która istniała w dniu wydania decyzji, ale nie była znana Organowi, tj. ugody (umowy) z [...] czerwca 1998 r. oraz kopii protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] lutego 2013 r., z których wynika, że nieruchomość stanowiła tylko jego własność. Ponadto pismem z [...] października 2017 r. R. D. wniósł o przeprowadzenie postępowania dowodowego odnośnie wpisu H. D. w księdze wieczystej jako współwłaściciela nieruchomości oraz uznanie, że w związku z tym wpis jest nieważny. W ocenie Organu, R. D. nie dochował terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Organ uznał, że skoro R. D. był stroną ugody (umowy) z [...] czerwca 1998 r., to nie można przyjąć, aby dowiedział się o jej istnieniu w dniu wskazanym w podaniu o wznowienie postępowania, tj. w dniu [...] września 2017 r. Organ podniósł również, że do dnia wydania decyzji, R. D. nie zakwestionował ustaleń co do osób, którym przysługuje odszkodowanie za przejęcie przedmiotowej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że wpis prawa własności (współwłasności) nieruchomości w księdze wieczystej jest wpisem deklaratywnym, dlatego dla ustalenia współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie miało znaczenia to, że H. D. został wpisany jako współwłaściciel nieruchomości dopiero po śmierci. Organ podkreślił również, że wniosek dotyczący przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu obalenia domniemania prawdziwości wpisu w księdze wieczystej wykracza poza ramy postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania. R. D. w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2017 r. wskazał, że termin wynikający z art. 148 § 1 k.p.a. został zachowany oraz stwierdził, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Strony, Organ niedostatecznie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, jak również błędne ocenił dokumentację załączoną do wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto Organ nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił dlaczego odmówił wiarygodności dowodom dotyczącym działu spadku po H. D.. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] lutego 2018 r. [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda prawidłowo przyjął, że skoro R. D. był stroną umowy (ugody) z [...] czerwca 1998 r., jak i protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] lutego 2013 r., to nie ulega wątpliwości, że o istnieniu tych dokumentów wiedział od dnia ich podpisania. Minister wskazał również, że R. D. był jedyną osobą, która mogła przedłożyć organowi tę ugodę przed wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie, ponieważ pozostałe jej strony, tj. A. D. i H. D., nie żyły, gdy toczyło się postępowanie odszkodowawcze. Jednocześnie Minister podzielił stanowisko Wojewody i uznał, że w sprawie brak jest przesłanek do wznowienia postępowania ze względu na uchybienie terminowi z art. 148 § 1 k.p.a. Minister zaznaczył przy tym, że przedłożenie dokumentów organowi administracji publicznej nie jest tożsame z faktem uzyskania przez stronę informacji o ich istnieniu. Postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości zaskarżył R. D., który wniósł o jego zmianę, wznowienie postępowania i ponowne ustalenie właścicieli na podstawie niebudzących wątpliwości tytułów prawnorzeczowych, a także podtrzymał stanowisko dotychczas zaprezentowane w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie nadmienić należy, że Sąd w składzie orzekającym rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z [...] marca 2013 r. nr [...], ustalającą odszkodowanie w kwocie 82 138,00 zł w tym na rzecz: R. D. w kwocie 46 069,00 zł, R. Z. w kwocie 27 051,75 zł, I. D. w kwocie 9 017,25 zł – za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gm. S., obręb T., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0677 ha i nr [...] o pow. 0,0331 ha, przeznaczonej pod inwestycję polegającą na budowie drogi [...] ([...]), odcinek [...] i zobowiązującą GDDKiA do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym ta decyzja stanie się ostateczna. W świetle poczynionej oceny stanu faktycznego oraz prawnego niniejszej sprawy, Sąd w składzie w niej orzekającym doszedł do przekonania, że skarga R. D. nie zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne Organów obu instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie. W ocenie Sądu, wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania to instytucja procesowa mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba taka zachodzi w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Wniesienie podania nie wszczyna jednakże automatycznie postępowania wznowieniowego. Uruchamia ono bowiem jedynie fazę wstępną tego postępowania, której celem jest ustalenie, czy nie zachodzą przedmiotowe lub podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Jeżeli wstępna weryfikacja pozwoli na stwierdzenie, że warunki formalne wniosku zostały spełnione, organ wydaje wówczas postanowienie wznawiające postępowanie. Postanowienie takie skutkuje przejściem do drugiej fazy postępowania, mającej na celu przeprowadzenie przez właściwy organ ustaleń w zakresie przyczyn wznowienia, a następnie wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Negatywna ocena wniosku skutkuje natomiast odmową wznowienia postępowania art. 149 § 3 k.p.a.. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wyjaśnić należy, że zwrot "dowiedziała się" należy rozumieć w ten sposób, że strona miała możliwość uzyskania informacji pozwalających na zidentyfikowanie i zweryfikowanie podnoszonej przez nią wadliwości, w zakresie okoliczności istotnej dla wyniku sprawy zakończonej ostateczną decyzją, w stopniu pozwalającym na sformułowanie podstawy wznowienia. W tym zakresie nie czyni zadość wymogom ustawowym wyłącznie wskazanie przez stronę daty, ponieważ musi znaleźć ona uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy. Strona musi zatem przedstawić dowody na podstawie, których organ wznowieniowy mógłby zweryfikować twierdzenia o dacie dowiedzenia się przez stronę o istnieniu okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W ocenie Sądu, redakcja art. 148 § 1 k.p.a. jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości, że podanie o wznowienie postępowania składa się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona "dowiedziała się" o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zachowanie zaś terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest pierwszą przesłanką badaną przez organ, ponieważ wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia tego terminu, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art.. 16 k.p.a.). W ocenie Sądu, analiza akt sprawy uzasadnia przedstawioną przez Organy ocenę, że Skarżący uchybił miesięcznemu terminowi do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. Raz jeszcze wskazać należy, że Skarżący złożył podanie o wznowienie tego postępowania administracyjnego, powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. na wyjście na jaw istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanego organowi, który wydał decyzję. Dowodem tym były załączone do wniosku dokumenty: protokół zdawczo-odbiorczy z [...] lutego 2013 r. dotyczący przekazania nieruchomości zabudowanej oraz składników znajdujących się na działce nr [...] i nr [...], podpisany przez stronę przekazującą, tj. współwłaściciela nieruchomości R. D. i stronę przejmującą, tj. przedstawiciela GDDKiA oraz ugoda (umowa) z [...] czerwca 1998 r., dotycząca przekazania przez A. D. i H. D. swoich udziałów w nieruchomości na rzecz R. D.. Sąd w składzie orzekającym nie dał – podobnie jak Organy - wiary stanowisku Skarżącego co do daty [...] września 2017 r. jako daty, w której powziął wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Twierdzenia Skarżącego nie znajdują bowiem odzwierciedlania w okolicznościach faktycznych sprawy. Jak wyjaśniono wcześniej, strona żądająca wznowienia postępowania jest zobowiązana do udowodnienia, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze względu na konieczność ustalenia, czy jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Skoro zaś Skarżący był stroną umowy (ugody) z 1998 r., jak i protokołu zdawczo-odbiorczego z 2013 r., to - w ocenie Sądu - nie ulega wątpliwości, że o istnieniu tych dokumentów wiedział już począwszy od dnia ich podpisania. Skoro więc wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu [...] września 2017 r., to nastąpiło to z przekroczeniem miesięcznego terminu do jego złożenia, wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto zawiadomieniem z [...] lutego 2013 r. Skarżący został poinformowany o zebraniu pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zarówno zapoznania się z aktami sprawy, jak i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania uwag i zastrzeżeń w przedmiocie postępowania. Z akt sprawy wynika natomiast, że do dnia wydania decyzji Skarżący nie zakwestionował ustaleń Organu w kwestii osób, którym przysługuje odszkodowanie, chociaż w treści decyzji z [...] marca 2013 r. wskazane zostały dokumenty, na podstawie których ustalono współwłaścicieli nieruchomości. Co więcej, nie skorzystał też z możliwości zaskarżenia tej decyzji i wniesienia od niej odwołania, wobec czego stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2013 r. Wobec tego podkreślić raz jeszcze należy, że wznowienie postępowania jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Postępowanie wznowieniowe toczy się w ściśle określonych ramach prawnych, a jego przedmiotem nie może być ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, lecz jedynie zbadanie czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. Wznowienie postępowania, w ramach którego dopuszczalna jest weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, nie może bowiem zastępować kontroli sprawowanej w ramach postępowania zwykłego. Skarżący jako strona umowy (ugody) z 1998 r., jak i protokołu zdawczo-odbiorczego z 2013 r., miał możliwość kwestionowania ustaleń dotyczących właścicieli przedmiotowej nieruchomości zarówno na etapie postępowania odszkodowawczego, jaki też postępowania odwoławczego, z którego zainicjowania zrezygnował. Wobec tego skarga R. D. nie zasługiwała na uwzględnienie. Argumentacja w niej zawarta stanowi bowiem jedynie próbę polemiki z ustaleniami Organu oraz podważenia niekorzystnego dla Skarżącego postanowienia. Nie znajduje jednakże, jak już wskazano, uzasadnienia w regulacji art. 145 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. Mając zaś na względzie, że związku z odmową wznowienia postępowania, z uwagi na uchybienie terminu, Organy orzekające w sprawie nie były uprawnione do badania podstawy wznowienia postępowania, Sąd w składzie orzekającym również odstąpił od ich oceny. Ponadto wobec nie wskazania w skardze konkretnych przepisów prawa procesowego, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie miał możliwości merytorycznego odniesienia się do nich. Zajmując zaś stanowisko co do wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania i ponowne ustalenie właścicieli nieruchomości na podstawie niebudzących wątpliwości tytułów prawnorzeczowych przez Sąd, wskazać należy, że wykracza to poza ramy niniejszego postępowania, jak też nie mieści się w kompetencjach sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.