IV SA/Wa 1219/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia majątku ziemskiego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. L. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania K. L., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., stwierdzającej, że nieruchomość ziemska objęta Iwh [...] i Iwh [...] gm. S. o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiąca własność B. L., podpada pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13). W uzasadnieniu decyzji podano, iż zgodnie z art.2 ust.1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy przeznaczone były nieruchomości ziemskie, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające określone w tym przepisie warunki przechodziły własność Skarbu Państwa w całości i bez odszkodowania z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu. Stosownie do art. 6 dekretu Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi, wymienionymi ww. art. 2 wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W myśl § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. ( Dz. U. Nr 10, poz. 51) o przeprowadzeniu reformy rolnej, strona mogła ubiegać się w postępowaniu administracyjnym o uznanie, że określona nieruchomość ziemska z uwagi na obszar gruntów nie przekraczający wielkości określonych w art. 2 ust.1 lit. e dekretu jest wyłączona spod działania dekretu. Organ naczelny wskazał, że kwestionowana przez K. L., część nieruchomości obejmuje obszar o pow. [...] ha, na którym usytuowane są: zespół dworsko-parkowy oraz staw. Teren ten wraz ze znajdującymi się na nim obiektami wchodził w skład majątku ziemskiego o obszarze [...] ha, który stanowił własność B. L.. Wobec tego argumenty skarżącego, że zabudowania mieszkalne nie posiadały funkcjonalnej łączności z całym majątkiem ziemskim w S. nie mogły być uwzględnione. Zdaniem organu, przyjęcie poglądu, iż za nieruchomości ziemskie mogły być uznane jedynie grunty bezpośrednio związane z produkcją rolną, byłoby sprzeczne z art. 2 ust.1 dekretu, gdyż z jego treści wynika, że określenie " nieruchomość ziemska" jest zakresowo znacznie szersze i nie chodzi w nim tylko o użytki rolne. Cele reformy rolnej określone w art. 1 dekretu nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, na której stały pałace wraz z ogrodami, czy też zespoły dworsko-parkowe. Według art. 6 dekretu Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi, wymienionymi w art. 2 dekretu wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Żaden przepis dekretu nie wyłącza spod działania art. 2 ust. 1 lit. e zespołów dworsko-parkowych. Zdaniem organu naczelnego, zespoły dworsko-parkowe były powiązane z majątkiem przez osobę właściciela, a więc w sensie podmiotowym, przy tym powiązanie to wypełniało przesłankę art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dotyczącą stanu prawnego nieruchomości - własność tej samej osoby fizycznej lub prawnej. Zespoły dworsko-parkowe stanowiły miejsce zamieszkania właściciela majątku, który pozostawał w funkcjonalnej łączności z całym majątkiem ziemskim. Cele reformy rolnej nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, na które składały się zespoły dworsko-parkowe. Na poparcie tego stanowiska organ powołał wybrane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konstatacji organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do uznania, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. jest w pełni zasadne. Skargę na powyższą decyzję złożył K. L., którą w piśmie procesowym z dnia 9 września 2009 r. poparł jego następca prawny J. L.. W skardze podniesiono, że przedmiotem wniosku była nieruchomość dworska, obejmująca dwór, park oraz staw, o łącznej powierzchni [...] ha. Stanowisko Ministra jest sprzeczne z dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny wykładnią art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Zespól dworski wraz z parkiem i stawem nie został przeznaczony na realizację celów reformy rolnej, w jego ramach nie była prowadzona działalność rolna i nie został rozparcelowany. Skarżący wskazał, iż B. L. był właścicielem nie tylko zespołu dworsko-parkowego, ale również nieruchomości ziemskiej w S., cegielni, młyna, tartaku, a także innych dóbr ziemskich, przejętych w oparciu o przepisy dekretu odrębnymi protokołami. Z tego względu nie można traktować przedmiotowego dworu, w którym on zamieszkiwał, jako związanego wyłącznie z posiadłością ziemską w S.. Fakt, iż dwór sąsiadował z nieruchomością ziemską miał wyłącznie charakter bliskości geograficznej. Dwór był miejscem zamieszkania B. L. i nie był ośrodkiem majątku w S., a odrębną posiadłością ziemską, stanowiącą centrum życiowe właściciela rozmaitych dóbr zarówno ziemskich , jak i o charakterze przemysłowym. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r., jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który stanowił, że na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu (opublikowany w Dz. U. R.P. Nr 4, poz.17) odwoływało się bezspornie do " nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz.9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 -zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r, Nr 3, poz. 13 - nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów " o charakterze rolniczym". Jednakże nie oznacza to, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości, a nie jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich. Omawiany dekret PKWN nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". W związku z tym pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów dekretu. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, wskazując, że z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym "w art. 1 część druga". Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". Sąd stwierdził także, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Należy podkreślić, iż przestawione w tej uchwale NSA poglądy prawne, mają zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym między innymi do zespołów pałacowo - parkowych czy dworsko - parkowych oraz że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości (lub ich części), które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu PKWN. Obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu jest więc zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1236/05). Należy przy tym mieć na uwadze, że związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J.Karłowicza, A.Kryńskiego, W.Niedźwieckiego t. I str. 783 Warszawa 1998 r). Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo - parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. NSA z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IVSA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IVSA 451/00). Z przytoczonych względów za trafny trzeba uznać podniesiony w skardze zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Organy administracyjne obu instancji błędnie bowiem przyjęły, że nieruchomości objęte wnioskiem następcy prawnego B. L. spełniały wymogi przewidziane w powołanym przepisie i podlegały tym samym przejęciu na cele reformy rolnej. Zatem organy obu instancji stwierdzając, że dwór wraz z otaczającym go parkiem oraz stawem stanowiły integralną część całego majątku ziemskiego S. kierowały się błędnym rozumieniem przepisu art. 2 ust.1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Błędne rozumienie omawianego przepisu doprowadziło zaś do jego niewłaściwego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim należy wskazać, że z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego nie wynika, aby pomiędzy zespołem dworsko - parkowym, a pozostałą nieruchomością ziemską zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części majątku ziemskiego S. niezależnie od siebie. Jak podkreśla się w aktualnym orzecznictwie o związku zespołu z pozostałym majątkiem nie mogą przesądzać powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne. Bez znaczenia też jest, czy zespół dworsko - parkowy był wyodrębniony prawnie. Decydującego znaczenia nie mogą mieć także źródła dochodów właściciela, ani też fakt zamieszkiwania właściciela nieruchomości ziemskiej we dworze i korzystanie przez niego z parku. Należy mieć bowiem na względzie fakt, że z reguły polskie pałace (dwory) nie były związane z produkcją rolną, lecz stanowiły integralną część otaczających je parków. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy administracyjne obu instancji naruszyły cytowany art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organy administracyjne obu instancji dopuściły się również naruszenia przepisów procesowych, gdyż przekroczyły granice wniosku z dnia 17 września 1996 roku, z którego wynika, iż skarżący domagał się wydania decyzji odnośnie przejętych na cele reformy rolnej działek nr [...] cz.1, [...], [...], [...] , [...] ,[...] o ogólnej powierzchni [...] ha, wraz z zabudowaniami i drzewostanem, stanowiących tzw. resztówkę pofolwarczną, objętych whl ka. tab. [...] gm. S., zawartych w protokole przejęcia nr [...] z dnia [...].10.1944 r. Natomiast organy obu instancji w swoich decyzjach zawarły rozstrzygnięcie odnośnie nieruchomości ziemskiej o pow. łącznej [...] ha., objętej whl [...] i Iwh [...] gm. S., a więc co do całego majątku ziemskiego, zamiast tylko co do zespołu dworsko-parkowego oraz stawu. W orzecznictwie niejednokrotnie podkreślano, że treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania ( art. 61 § 1 kpa) i organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania. Organ administracji może tylko, w razie wątpliwości, zwrócić się do strony o sprecyzowanie żądania w trybie art. 64 § 2 kpa. Tylko strona ma bowiem prawo do sprecyzowania treści wniosku, nie zaś organ. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę uwzględni wskazaną powyżej ocenę prawną.