IV SA/Wa 1219/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej również: "Minister" lub "organ") z dnia [...] marca 2018 r.; znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], wymierzające Wójtowi Gminy [...] (dalej: "Wójt") karę pieniężną w wysokości [...] zł za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia, z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.). II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. W dniu [...] marca 2013 r. Wójt Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. (data wpływu do Urzędu Gminy w [...]:[...] grudnia 2012 r.) spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. wydał decyzję nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w wyniku rozpatrzenia odwołań stron postępowania od ww. decyzji lokalizacyjnej, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] (data wpływu do Urzędu Gminy w [...]:[...] grudnia 2014 r.) uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ gminny. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Wójt Gminy [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] grudnia 2012 r., wydał decyzję lokalizacyjną nr [...], znak: [...]. II.2. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. wymierzył Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zażalenie na to postanowienie wniósł Wójt, który podniósł, że prowadząc przedmiotowe postępowanie lokalizacyjne stosował wytyczne Wojewody [...] zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2013 r., zgodnie z którymi wyłączeniu z biegu 65-dniowego terminu podlega okres przeznaczony na upublicznienie obwieszczenia o wszczęciu postępowania. Wójt Gminy [...] stwierdził, że "wszelkie wytyczne i wyjaśnienia przekazane przez służby Wojewody są wiążące". II.3. Minister uzasadniając zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. przypomniał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 935) –zob. art. 16 tej ustawy. Minister przytoczył treść art. 51 ust. 2 u.p.z.p. i stwierdził, że przepis ten nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. W zaskarżonym zażaleniem postanowieniu Wojewoda [...] stwierdził, iż: (i) postępowanie lokalizacyjne trwało 119 dni, liczonych od dnia [...] grudnia 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r.; (ii) odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega: - 8 dni przeznaczonych na uzupełnienie wniosku przez inwestora, liczonych od dnia 6 do 13 lutego 2015 r., - 13 dni związanych z ponownym uzupełnieniem podania przez wnioskodawcę, liczonych od dnia [...] do [...] marca 2015 r., - 23 dni poświęcone na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej, liczone od dnia [...] do [...] kwietnia 2015 r. (data mylnie wskazana jako "[...].04.2014 r."), (iii) przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana 10 dni po upływie ustawowego terminu [119-(65+8+13+23)=10]. Po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy Minister ustalił, że: (i) ustawowy 65-dniowy termin, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. rozpoczął bieg w dniu 30 grudnia 2014 r. tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy w [...] wpłynęła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wraz z aktami sprawy lokalizacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1197/10); (ii) przedmiotowy termin zakończył bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] kwietnia 2015 r.; (iii) analizowane postępowanie trwało 119 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c u.p.z.p., do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie organu odwoławczego odliczeniu od ustawowego terminu na podstawie powyższego przepisu podlegają następujące okresy: (i) 8 dni przeznaczonych na uzupełnienie przez inwestora braków wniosku, liczonych od dnia [...] lutego 2015 r., tj. od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia wezwania z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], do dnia [...] lutego 2015 r" tj. do dnia, w którym do organu lokalizacyjnego wpłynęła odpowiedź inwestora na powyższe wezwanie organu gminnego; (ii) 13 dni związanych z ponownym wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku (ze względu na fakt, iż jedna z działek objętych wnioskiem uległa podziałowi), liczonych od dnia [...] marca 2015 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania w placówce pocztowej operatora wyznaczonego wezwania z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], do dnia [...] marca 2015 r., tj. do dnia uzupełnienia podania przez inwestora. Minister podkreślił, że w świetle orzecznictwa NSA, do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Opóźnienie w prowadzeniu postępowania związane z tym okresem jest zatem niezawinione przez organ, w związku z czym od ustawowego terminu 65 dni należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora do usunięcia braków podania, tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku. Odliczeniu podlegał również okres 23 dni przeznaczony na uzgodnienie projektu decyzji, liczone od dnia [...] kwietnia 2015 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania wniosków z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], o uzgodnienie projektu decyzji, do dnia [...] kwietnia 2015 r., tj. do dnia, w którym projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w trybie tzw. "milczącej zgody". Wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi bowiem termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności Zdaniem Ministra, w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Wójta nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 119 dni, 65 dni wyznaczonych przez ustawodawcę na wydanie decyzji lokalizacyjnej oraz powyższych okresów wyłączenia, tj. łącznie 44 dni, otrzymujemy rzeczywistą zwłokę organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, która - jak prawidłowo ustalił organ I instancji - wynosi 10 dni [119-(65+44)=10], co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego, zawartych w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...], Minister uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zawiadomienie stron w formie obwieszczenia o wszczęciu postępowania, podobnie jak zawiadomienie doręczane drogą pocztową, nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym i nie wstrzymuje biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zawiadomienie dokonane na podstawie art. 53 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 49 k.p.a. nie wymaga od organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne podjęcia działań wykraczających poza typowe czynności, charakterystyczne dla tego typu postępowania, które to powinny być dokonane w 65-dniowym terminie przewidzianym na wydanie rozstrzygnięcia. Ponadto, jak podkreśla się w doktrynie, zawiadamianie stron o czynnościach organu w drodze obwieszczenia służy usprawnieniu i przyśpieszeniu postępowania, likwiduje praktyczne trudności z właściwym ustaleniem stron (Z. Niewiadomski [red.], Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, str. 417). Skoro publikacja obwieszczenia służy poinformowaniu wszystkich zainteresowanych o toczącym się postępowaniu, to nie sposób uznać, że jest to sytuacja, która w jakikolwiek sposób uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej. Za bezpodstawne należy uznać także twierdzenie skarżącego, iż w niniejszej sprawie organ I instancji powinien odliczyć od 65-dnlowego terminu okres związany z upublicznieniem obwieszczenia zawiadamiającego o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej przez wzgląd na to, że Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] maja 2013 r., skierowanym do organów gminnych, przedstawił interpretację, zgodnie z którą do ustawowego terminu nie wlicza się okresu przeznaczonego na zawiadomienie stron w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania. Minister zauważył, że Wójt powinien działać przede wszystkim na podstawie przepisów prawa (zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a.), nie zaś kierować się wytycznymi dotyczącymi stosowania konkretnych przepisów prawa. Art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są zaś: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego (na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Opinie i wytyczne nie są zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa, bowiem nie mają charakteru normatywnego. Trzeba nadmienić też, iż właściwy wojewoda przeprowadzając postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej dokonuje subsumpcji stanu faktycznego pod stosowne normy prawne, a wyniki tych działań odzwierciedla w postanowieniu kończącym daną sprawę. Stąd też Wojewoda [...] po pierwsze nie był w ogóle zobligowany do przekazywania skarżącemu - przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie - informacji o okresach podlegających odliczeniu od ustawowego terminu 65 dni, a po drugie zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. stanowisko Wojewody [...], że odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega 14-dniowy okres przeznaczony na zawiadomienie stron w formie obwieszczenia o wszczęciu postępowania, nie może mieć żadnego wpływu na ocenę prawidłowości stanowiska organu wojewódzkiego zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Należy bowiem wyraźnie podkreślić, iż organ II instancji weryfikuje legalność oceny prawnej organu I instancji, która zawarta została w uzasadnieniu decyzji bądź postanowienia kończących postępowanie w I instancji, biorąc pod uwagę indywidualne uwarunkowania faktyczne i prawne danej sprawy. W odniesieniu natomiast do argumentu skarżącego, iż w dotychczas prowadzonych postępowaniach lokalizacyjnych nigdy nie przekroczył ustawowego terminu na wydanie decyzji, a każde postępowanie prowadził w sposób rzetelny, wskazać należy, że z punktu widzenia brzmienia art. 51 ust. 2 u.p.z.p. istotne dla wymierzenia kary pieniężnej są takie okoliczności jak wydanie decyzji lokalizacyjnej, przekroczenie 65-dniowego terminu i ilość dni zwłoki. Organ wymierzający karę pieniężną analizuje przebieg danego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i poddaje wnikliwej ocenie czynności i zdarzenia, jakie wystąpiły w ramach kontrolowanego postępowania, pod kątem ich ewentualnego odliczenia od ustawowego terminu na wydanie decyzji. Natomiast rzetelność organu gminnego oraz fakt, iż do tej pory na Wójta Gminy [...] nie została nałożona żadna kara pieniężna na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu I zagospodarowaniu przestrzennym, to okoliczności niemające żadnego wpływu na terminowość wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Minister podkreślił, że pomimo braku zastrzeżeń inwestora co do sposobu prowadzenia postępowania lokalizacyjnego przez organ, w przypadku ustalenia, iż decyzja wydana została z przekroczeniem ustawowego terminu, właściwy organ obowiązany jest wymierzyć organowi gminnemu karę na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W nawiązaniu zaś do argumentu podniesionego przez Wójta Gminy [...] w piśmie z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], dotyczącego okresu przeznaczonego na uprawomocnienie się decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., Minister zauważył, że nie ma podstaw prawnych twierdzenie, że organ pierwszej instancji jest pozbawiony możliwości rozpatrzenia wniosku strony do czasu upływu terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia kasacyjnego, ewentualnie, w razie wniesienia skargi do Sądu na to rozstrzygnięcie, do czasu jej rozpatrzenia. Żaden bowiem przepis prawny nie przewiduje tego rodzaju ograniczenia skutków prawnych wywołanych ostatecznym postanowieniem wydanym w trybie art. 138 § 2 k.p.a. III.1. W skardze na postanowienie Ministra Wójt Gminy [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że pismem z dnia [...] maja 2013 r. [...] Urząd Wojewódzki poinformował skarżącego (a także inne gminy na terenie pozostającym w sferze uprawnień kontrolnych Wojewody) o przyjętej przez siebie interpretacji przepisów regulujących zagadnienie przekroczenia ustawowych terminów do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organy gmin. Z pisemnej wykładni objętej wspomnianym wyżej pismem wynikało jednoznacznie, że 14 dniowy okres zawiadomienie o wszczęciu postępowania (jeżeli następuje ono w drodze obwieszczenia - a tak właśnie było w przedmiotowej sprawie) nie podlega "wliczeniu" do okresu 65 dni przewidzianych przez art. 51 ust. 2 u.p.z.p. na załatwienie sprawy Inwestycji celu publicznego. Wójt podkreślił, że wojewoda posiada uprawnienia do dokonywania kontroli i wymierzania kar administracyjnych w razie stwierdzenia, że doszło do przekroczenia omawianych terminów. Powołane wyżej pismo z dnia [...] maja 2013 r. zawierające interpretację było wysłane z własnej inicjatywy przez Wojewodę do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Wójt Gminy [...] działając w zaufaniu do wykładni zaprezentowanej w omawianym piśmie stosował się do wyrażonych tam zapatrywań prawnych bowiem pozostawał w przekonaniu, że organ kontrolny jakim jest Wojewoda [...] będzie w sposób konsekwentny i uczciwy stosował się we własnej praktyce orzeczniczej do swoich własnych interpretacji i ocen prawnych, którym daje publiczny wyraz w emitowanych przez siebie pismach. Wójt zauważył, że nie można odmówić organom orzekającym prawa do zmiany ocen prawnych, ale zmiana taka nie powinna w sposób ujemny skutkować dla uczestników postępowania, którzy stosowali się do doręczonych im interpretacji. Wójt Gminy [...] w trakcie rozpatrywania sprawy o lokalizację inwestycji celu publicznego prowadzonej pod sygn. [...] (przebudowa napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia na działkach w U. i K.), zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. prowadząc postępowanie podejmował czynności w terminach uwzględniających wspomniane zapatrywania prawne Wojewody, w szczególności nie wliczał do biegu terminu 65-dniowego okresu 10 dni potrzebnych na zawiadomienie stron w drodze obwieszczenia (z przywołanej wyżej interpretacji wynikało, że nie wlicza się nawet 14 dniowego okresu, a więc o 4 dni dłuższego). Wspomniane wyżej stanowisko interpretacyjne Wojewody w okresie późniejszym uległo modyfikacji w drodze wysłania do jednostek samorządu terytorialnego przez [...] Urząd Wojewódzki pisma z dnia [...] września 2015 r., ale przedmiotowe postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy [...] w sprawie lokalizacji inwestycji publicznego (o którym mowa wyżej) było już od kilku miesięcy zakończone i zmieniona interpretacja nie mogła już mieć wpływu na terminy załatwienia sprawy przyjęte przez Wójta Gminy [...]. Wojewoda [...] w trakcie kontroli ww. postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdził, że doszło do 10-dniowego przekroczenia 65-dniowego terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. i wymierzył karę pieniężną w kwocie [...] zł. Wójt podkreślił, że wspomniane przekroczenie terminu było konsekwencją wyłącznie tego, że Wójt Gminy [...] prowadząc postępowanie w sprawie lokalizacji celu publicznego kierował się wspomnianą wyżej oceną prawną otrzymaną na piśmie od organu kontrolnego. Zdaniem Wójta, w stanie faktycznym zasadnym jest postawienie zarzutu rażącego naruszenia art. 8 k.p.a. i to zarówno przy wydaniu postanowienia przez Wojewodę [...] jak i Ministra Inwestycji i Rozwoju. III.2. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Podstawą nałożenia na Wójta obowiązku zapłaty spornej kary pieniężnej był art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Równocześnie ustawodawca w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. przewidział, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Celem omawianej regulacji jest przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego. W regulacji tej chodzi przede wszystkim o ochronę interesu publicznego, tj. usprawnienie prowadzenia inwestycji celu publicznego. Należy podkreślić, że ustawodawca uznał termin 65 dni za właściwy dla wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie czyniąc tu rozróżnienia z uwagi na rodzaj i stopień skomplikowania sprawy. Oznacza to, że każda sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winna być zakończona w terminie 65 dni, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. IV.3. W realiach niniejszej sprawy spór koncentruje się wokół kwestii, czy wystosowanie przez Wojewodę wspominanego wyżej pisma z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie niewliczania do 65 dniowego terminu załatwienia sprawy (art. 51 ust. 2 u.p.z.p.) 14 dniowego terminu związanego z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, zwalniało Wójta z obowiązku zapłaty kary administracyjnej za opóźnienie w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że nie podlega odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji (por. np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., II OSK 1490/14; wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1392/16 oraz wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., II OSK 1239/17 - CBOSA). Innymi słowy, brak było podstaw prawnych do odliczenia przez Wójta z ustawowego terminu 65 dni okresu 10 dni w związku z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania. W realiach niniejszej sprawy warto zauważyć, że również na gruncie regulacji art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), na którym to przepisie wzorowany jest art. 52 ust. 2c u.p.z.p., w orzecznictwie od wielu lat przyjmowano, że do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 973/06; 3 lipca 2008 r., II OSK 767/07; z dnia 3 lutego 2009 r., II OSK 87/08 – CBOSA). Przedmiotowe wyjaśnienia Wojewody z [...] maja 2013 r. były zatem odosobnione i nie uwzględniały utrwalonego orzecznictwa NSA na tle analogicznych rozwiązań prawnych. Po drugie, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że Wójt procedując w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego działał jako organ władzy publicznej, a nie jako podmiot zewnętrzny wobec administracji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w aspekcie powoływania się przez Wójta na zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.). W takim przypadku, zgodnie z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, Wójt winien działać na podstawie i w granicach prawa. Ogólne wyjaśnienia Wojewody nie miały charakteru powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji RP), a tym samym nie mogły stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem procedowania przez Wójta w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po trzecie, żaden przepis prawa nie wiązał z owymi wyjaśnieniami Wojewody skutków w postaci niemożności nałożenia na Wójta kary administracyjnej (np. na wzór rozwiązań przyjętych w razie zastosowania się do indywidualnej interpretacji prawa podatkowego – zob. art. 14k Ordynacji podatkowej). Trzeba przy tym zauważyć, że kara administracyjna, o której mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., nie ma charakteru środka karnego, a jest sankcją administracyjną, czyli ma charakter odpowiedzialności obiektywnej. Brak ewentualnej winy (w ujęciu subiektywnym) po stronie poszczególnego funkcjonariusza publicznego w Urzędzie Gminy [...] odpowiedzialnego za wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z wyjaśnieniami Wojewody, nie ma znaczenia dla powstania obowiązku zapłaty przedmiotowej kary administracyjnej. IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.