IV SA/Wa 1220/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wyłączenia z produkcji gruntów leśnych z naruszeniem prawa - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] marca 2014r., nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, działając na podstawie przepisów art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 poz. 1205 z późn. zm., zwanej dalej uogril), po rozpatrzeniu odwołania Pani B. W., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. (zwanego dalej Dyrektorem RDLP) z dnia [...].10.2013 r., nr [...] stwierdzającej, że wyłączenia z produkcji [...] ha gruntów leśnych stanowiących lasy ochronne, o typie siedliskowym bór świeży, wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], położonych w [...] W., pod parking wyłożony kostką, dokonano z naruszeniem przepisów uogril oraz ustalającej sprawcy wyłączenia dwukrotną należność. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Lasy Miejskie – W. pismem z dnia [...].09.2011 r., poinformowały Dyrektora RDLP, iż na terenie działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], położonych w [...] W., stwierdzono utwardzenie gruntu poprzez ułożenie kostki brukowej. Następnie na prośbę organu pierwszej instancji Nadleśniczy Nadleśnictwa C. pismem z dnia [...].11.2011 r., potwierdził, że grunt na przedmiotowych działkach został wyłożony kostką typu Bauma. Dyrektor RDLP w dniu [...].04.2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], położonych w [...] W. W wyniku przeprowadzonego postępowania Dyrektor RDLP wydał decyzję nr [...] z dnia [...].12.2012 r., stwierdzającą, że wyłączenia z produkcji [...] ha gruntów leśnych o typie siedliskowym bór świeży, wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...] z obrębu [...], położonych w [...] W., pod parking wyłożony płytami betonowymi, dokonano z naruszeniem przepisów uogril oraz ustalającą sprawcy wyłączenia dwukrotną należność. Decyzja ta została uchylona decyzją Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nr [...] z dnia [...].05.2013 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z [...].10.2013 r. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor RDLP stwierdził, że wyłączenia z produkcji [...] ha gruntów leśnych stanowiących lasy ochronne, o typie siedliskowym bór świeży, wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], położonych w [...] W., pod parking wyłożony kostką, dokonano z naruszeniem przepisów uogril oraz ustalił sprawcy wyłączenia dwukrotną należność. Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania administracyjnego Dyrektor RDLP ustalił, że Strona odwołująca jest właścicielem gruntów leśnych oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], położonych w [...] W. (użytek gruntowy: Ls Vl - lasy). Potwierdzają to wypisy z rejestru gruntów z dnia [...].05.2012 r. Dodatkowo umowa sprzedaży sporządzona w formie aktu notarialnego w dniu [...].11.2003 r., Repertorium A nr [...] zawiera informację dotyczącą działki ewidencyjnej nr [...] mówiącą o tym, że jest to nieruchomość o rodzaju użytku gruntowego "Iasy". Dodatkowo poprzedni właściciel działki ew. nr [...] pismem z dnia [...].06.2013 r. przesłanym do Dyrektora RDLP oświadczył, że w momencie sprzedaży ww. działka nie była zasypana gruzem, tylko była lasem. Stosownie do definicji zawartej w przepisie art. 4 pkt 11 uogril należy zaznaczyć, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Bezspornym jest fakt, że parking wyłożony płytami betonowymi stanowi inne niż leśne użytkowanie gruntu (potwierdza to m.in. dokumentacja fotograficzna). Swoje rozstrzygnięcie Dyrektor RDLP oparł przede wszystkim na wizji lokalnej i sprawozdaniu z dnia [...].06.2013 r. (podpisanego przez pełnomocnika Strony Pana D. D.), materiale dowodowym m.in. w postaci pism Lasów Miejskich W. (z dnia: [...].06.2013 r., [...].09.2011 r.), pisma Nadleśnictwa C. z dnia [...].11.2011 r. oraz wystąpienia Pana D. D. z dnia [...].05.2012 r. Organ pierwszej instancji, jako właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych, ponownie rozpatrując sprawę dokonał wizji terenowej omawianej nieruchomości, którą potwierdzono wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów leśnych pod parking wyłożony kostką. Sankcją za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami uogril są opłaty ustalone i zróżnicowane wskazanymi art. 28 ust. i i ust. 2 uogril. Dyrektor RDLP ustalił, że dla działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] nie została wydana decyzja o zezwalająca na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Ponadto omawiany teren nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo Zarządu [...] W. z dnia [...].06.2012 r., znak: [...]). Brak jest też decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe potwierdza, że przeznaczenie przedmiotowego gruntu nie zostało zmienione prawnie. W związku z tym właściwe było zastosowanie w tym przypadku przepisu art. 28 ust. I uogril, które związane jest dodatkowo z ustaleniem sprawcy wyłączenia. Powyższe zdaniem organu wskazuje, że zaistniały przesłanki wynikające z przepisu art. 28 ust. 1 uogril: "w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności". Dyrektor RDLP ustalił sprawcę wyłączenia gruntu leśnego oraz wykazał, że dokonano tego wyłączenia niezgodnie z przepisami uogril (brak decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji oraz przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy wskazujące na możliwość skorzystania z art. 28 ust. 2 uogril). Brak jest podstaw prawnych do niewydania decyzji administracyjnej ustalającej opłatę w wysokości dwukrotnej należności jeżeli przesłanki wynikające z ww. przepisu zostały spełnione (przepisy uogril nie przewidują takiej możliwości). Ponadto organ wskazał, że decyzje wydawane na podstawie art. 28 ust. 1 uogril nie są decyzjami zezwalającymi na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, czy też decyzjami "legalizującymi" takie wyłączenie. Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu zarzutów, organ stwierdził, że Dyrektor RDLP prawidłowo doręczył decyzję Stronie, wykazując, iż pismem z dnia [...].01.2013 r. Strona udzieliła pełnomocnictwa z prawem do udzielania dalszych pełnomocnictw Panu W. B. - radcy prawnemu z Kancelarii Radców Prawnych [...] i Wspólnicy sp.k. z siedzibą w W. Pełnomocnictwo upoważnia do reprezentowania Strony przed właściwymi organami w sprawie dotyczącej wyłączenia z produkcji [...] ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], położonych w [...] W. Omawiana decyzja, jak i poszczególne pisma procesowe (m.in. zawiadomienia) były dostarczane do Pana D. D., który pismem Strony z dnia [...].04.2012 r. został upoważniony do reprezentowania w "Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w sprawie dotyczącej zawiadomienia nr [...] z dnia [...]-04-2012". Wspomniane zawiadomienie dotyczyło postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], położonych w [...] W. Przedmiotowe pełnomocnictwo nie zostało określone ramami czasowymi oraz nie zostało w toku postępowania odwołane (brak w aktach sprawy takiej informacji oraz innego pełnomocnictwa w tym zakresie). Ponadto Pan D. D. brał czynny udział w całym postępowaniu. Świadczą o tym chociażby ostatnie adnotacje na zawiadomieniach Dyrektora RDLP z dnia [...].09.2013 r. świadczące o zapoznaniu się w dniu [...].09.2013 r. przez Pana D. D. z treścią akt. Strona powołuje się na pełnomocnictwo z dnia [...].05.2012 r., którym rzeczywiście Pan D. D. został jedynie upoważniony "do dokonania wszelkich czynności niezbędnych dla uzyskania aktualnych wypisów i wyrysów z rejestru gruntów dla poniższych nieruchomości..". Jednak pominięto zupełnie fakt udzielonego pełnomocnictwa z dnia [...].04.2012 r. Skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani B. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7, art. 77 §1 k.p.a, z uwagi na to, iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany na podstawie art. 77 §1 k.p.a. przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy jak tego wymaga art. 7 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do: - braku ustaleń mających potwierdzić czy faktycznie doszło przez Skarżącego do wyłączenia działek nr [...] oraz [...] z produkcji leśnej z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zwana dalej "Ustawą") - braku ustalenia przez Organ terminu wyłączenia z produkcji leśnej przedmiotowych działek, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 80, 107§3 k.p.a. poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie za wiarygodne oświadczenie poprzedniego właściciela przedmiotowych działek z dnia [...] czerwca 2013 r., iż "w momencie sprzedaży ww. działka nie była zasypana gruzem, tylko była lasem", a niedanie wiary oświadczeniu Skarżącego iż ",w momencie kupna znaczna część działek [...] była zasypana gruzem." (pismo Skarżącego z dnia [...] maja 2012 r., przy braku wskazania przyczyn, z powodu których Organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wskazanemu oświadczeniu Skarżącego, przez co zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia odpowiadającemu przepisom art. 107 §3 k.p.a, 3) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 75 w zw. z art. 78 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu biegłego grafologa celem weryfikacji oświadczenia Pani F. M. z dnia [...] czerwca 2013 r., znajdującego się w aktach sprawy i zbadania czy rzeczone oświadczenie zostało podpisane przez Panią F. M., mimo, iż Skarżący zgłosił wniosek o przeprowadzenie wskazanego powyżej dowodu w odwołaniu z dnia [...] listopada 2013 r., 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 §1 Ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż dokonano wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, wchodzących w skład dz. ew. nr [...] oraz [...] z obrębu [...], położonych w W., [...], z naruszeniem przepisów powyżej wymienionej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do zawartych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy uznały, że skarżąca dokonała wyłączenia z produkcji [...] ha gruntów leśnych stanowiących lasy ochronne, o typie siedliskowym bór świeży, wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], położonych w [...] W., pod parking wyłożony kostką, dokonano z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zwanej w dalszej części "ustawą"), oraz ustaliły sprawcy wyłączenia dwukrotną należność. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 28 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Wskazać należy, iż w świetle art. 11 ust. 1 w/w ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Z kolei stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z ust. 2 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby,.... 5) pozostałych gruntów leśnych- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W sprawie nie budzi wątpliwości, że dla działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] nie została wydana decyzja o zezwalająca na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Ponadto omawiany teren nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo Zarządu [...] W. z dnia [...].06.2012 r., znak: [...]). Spór w sprawie sprowadza się jedynie do tego, kiedy nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji leśnej tj. w dacie zasypania ich gruzem przez byłą właścicielkę, przed nabyciem działek przez skarżącą /stanowisko strony skarżącej/, czy też z chwilą wyłożenia gruntu kostką pod parking / jak przyjął organ/. Rozpoznając przedmiotową spraw Sąd uznał, że zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, iż do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej doszło na skutek utworzenia parkingu poprzez wyłożenie ich kostką brukową w 2011r.. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy pod pojęciem wyłączenia gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Bez wątpienia zatem okoliczność utworzenia na działkach leśnych parkingu- wyłożonego kostką (co wymagało usunięcia warstwy ziemi, jej wyrównanie a następnie odmiennego zagospodarowania) , wskazuje na rozpoczęcie ich innego użytkowania. W ocenie Sądu podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż nabyła ona działki zasypane gruzem, nie uzasadnia przyjęcia, iż to poprzedni właściciel dokonał ich wyłączenia z produkcji leśnej. Jak bowiem słusznie wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, okoliczność ewentualnego zasypania części działek gruzem świadczy o fakcie utraty ich wartości użytkowej. Taka utrata jest jednak przejściowa i można ją usunąć na skutek rekultywacji tych gruntów zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt. 3 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy. Na marginesie należy wskazać, iż fakt zaśmiecania lasów, szczególnie w okolicach miast w drodze m.in. wywożenia do nich gruzu i innych odpadów jest nagminnym zjawiskiem z którym borykają się służby leśne i właściciele działek leśnych. Za nie mające zatem wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy Sąd uznał zarzuty wskazujące na dokonanie przez organy niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 §1 k.p.a ), oraz uznanie za wiarygodne oświadczenie byłej właścicielki oraz nieprzeprowadzenie opinii przez biegłego od badania pisma ręcznego w odniesieniu do oświadczenia w/w, w którym wskazano, że w dacie sprzedaży sporne grunty stanowiły las i nie były zasypane gruzem (art. 75 w zw. z art. 78 w zw. z art. 84 k.p.a.). O ile zatem podnoszona przez skarżącą okoliczność zaśmiecenia działki gruzem jak wskazano powyżej nie świadczy o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej, o tyle za utratę wartości użytkowej gruntu nie można uznać faktu wybudowania na tych gruntach parkingu. W tej kwestii, Strona podnosi, iż organ w uzasadnieniu nie wykazał należycie podstaw na jakich poszczególnym dowodom odmiał wiarygodności bądź też uznał je za wiarygodne. Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy wskazać, iż jest on całkowicie niezasadny. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że to skarżąca dokonała wyłożenia gruntu kostką (oświadczenie pełnomocnika strony z dnia [...].05.2012r., sprawozdanie z wizji lokalnej z dnia [...].06.2013r, pisma Lasów Miejskich z dnia [...].09.2011r. oraz [...].06.2013r, pismo Nadleśnictwa Celestynów z dnia [...].11.2011r., jak również wystąpienie pełnomocnika strony z dnia [...].05.2012r.) Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca dokonała wyłączenia gruntu z produkcji leśnej w myśl art.4 pkt 11 ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż przekształcenie gruntu leśnego w parking jest takim wyłączeniem. W związku z powyższym Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7, 77 i art. 80 i 107§3 k.p.a. poprzez dokonanie sprzecznych z materiałem dowodowym ustaleń, niezgodnych z zasadami logicznego rozumowania. Organy orzekające w sprawie dokonały ustaleń w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. Swoją ocenę oparły na przekonywujących podstawach i dały temu wyraz w uzasadnieniu. Oceny wyłączenia gruntów leśnych z produkcji przez skarżącą, mając na uwadze dyspozycję art. 28 ustawy, dokonały w oparciu o wszystkie -jak wskazano powyżej- okoliczności mogące mieć znaczenie w sprawie, a nie jedynie niektóre z nich. W tej sytuacji w ocenie Sądu nie można stwierdzić naruszenia kodeksowej zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.