IV SA/Wa 1223/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].04.2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza G. z dnia [...].09.2011 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków bliźniaczych i pięcie budynków jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianych do realizacji na działce o nr. ew. [...], obręb J., gmina G. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja odmowna podyktowana była niespełnieniem wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu). Teren, jak wspomniał organ I instancji nie posiadał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych (grunty rolne – Ps względnie użytek leśny – Ls) na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie położony był na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Wobec istnienia wskazanych przeszkód w ustaleniu żądanych warunków zabudowy na przedmiotowym terenie organ I instancji odstąpił od przeprowadzania dalszych analiz, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 20 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Na potrzeby tego postępowania wyznaczono uprzednio obszar analizowany i przeprowadzono analizę urbanistyczną dla zamierzonej inwestycji. W odwołaniu inwestorki zarzuciły nieprecyzyjne określenie charakteru geodezyjnego ich działki. Wskazały, że grunt ten w ewidencji gruntów w części figuruje jako LzV (grunt zadrzewiony), w części jako nieużytki i rowy, a w pozostałej części jako B-RVI (użytki rolne zabudowane). W ocenie inwestorek nie wykazano także, iż działka ich położona jest na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organ nie prowadził bowiem w tym zakresie żadnych ustaleń. Inwestorski zauważyły także, iż dla działek pobliskich taką zabudowę dopuszczono. Na skutek odwołania wniesionego przez współwłaścicielki wskazanej działki – A. C. i E. G. (inwestorki), organ odwoławczy wydał wskazane rozstrzygnięcie kasatoryjne z [...].04.2012 r.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż zobowiązane było w pierwszej kolejności do przeprowadzenia kontroli formalnej kwestionowanej decyzji I instancji. Kontrola ta wykazała, iż nie wszystkie strony przedmiotowego postępowania administracyjnego zostały powiadomione o jego wszczęciu, a następnie o wydaniu decyzji odmownej przez Burmistrza G.. Jedna z przesłanych decyzji wróciła z adnotacją, iż adresat się wyprowadził. Organ odwoławczy stwierdził, iż uchybienie to, prowadzące do braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy, zawsze stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy jej udział spowodowałby inne załatwienie sprawy. Mając na uwadze uchwałę 7 sędziów NSA z 29.11.2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 zauważył, iż Burmistrz ponownie rozpatrując sprawę winien dokładnie wyjaśnić, czy jest to grunt, który wymaga się uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Zaznaczył jednocześnie, że czynnikiem decydującym o charakterze i funkcji nieruchomości jest wpis do ewidencji gruntów i budynków. Podobnie za niewyjaśnioną uznał także przesłankę odmowy ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy w oparciu o naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu. We wniesionej skardze pełnomocnik J. T. (pozostałe skargi zostały prawomocnie odrzucone) zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: - artykułów: 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a.; - art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu oraz § 6 ust. 1 pkt 5 i 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Uchybień upatrywał w braku merytorycznego odniesienia się przez II instancję do zarzutów odwołania. W ocenie skarżącego, nawet jeśli zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu nie był oczywisty, to wobec oczywistości naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu należało utrzymać w mocy decyzję Burmistrza G.z dnia [...].09.2011 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków bliźniaczych i pięcie budynków jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianych do realizacji na działce o nr. ew. [...], obręb J., gmina G.. W skardze wskazano, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują dwa spośród zakazów zawartych w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jest to więc nie tylko zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu ale także i zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych, które - jak wykazała wizja lokalna i sporządzona z niej dokumentacja fotograficzna - występują na tej działce. W skardze stwierdzono także, iż wskazane rozporządzenie dot. [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zawiera załącznik nr 5 opisujący przebieg jego granic. Wynika z niego, że działka nr [...] położona w południowej części wsi J. leży w strefie zwykłej tego obszaru. Stwierdzono także, iż tereny bagienne występujące na tej działce znajdują się tam od wielu lat i przyczyną ich powstania nie była przebudowa drogi (ul. [...]). Zarzucono także, iż organ odwoławczy, nadmieniając o niedoręczeniu decyzji I instancji wszystkim stronom tego postępowania administracyjnego i o zaniechaniu poinformowania ich o jego wszczęcie, nie wskazał kto został pominięty i nie przytoczył na to dowodów, co stanowiło naruszenie art. 107 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., a także przepisów których naruszenie zarzucono w skardze. Na wstępie należy zauważyć, iż w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje porządek planistyczny, ustalony zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o regulacje wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwzględnieniem ich uszczegółowienia dokonanego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego na podstawie stosownej delegacji ustawowej. Mając to na względzie, Burmistrz G. przeprowadził takie postępowanie, ustalając spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Dosyć obszernie uzasadnił przyczyny niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu, aczkolwiek nie wyczerpująco. Całościowy wywód na ten temat został przedstawiony natomiast w skardze. Wobec tego jakkolwiek trafny jest zarzut skargi co do lakonicznego uzasadnienia stanowiska SKO, wskazującego na konieczność należytego uzasadnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu, to jednak nałożenie obowiązku uzupełnienia argumentacji I instancji w tym zakresie jest uprawnione. Kwestie te nie zostały przez Burmistrza G. przedstawione tak precyzyjnie, jak poczyniła to skarga, a przez to wymagają uzupełnienia. Wobec tego, gdyby nie występująca podstawa wznowieniowa, organ odwoławczy zobowiązany byłby do oceny prawidłowości tych ustaleń i przyjętej przez I instancję interpretacji wskazanych zakazów. W ocenie Sądu, uzasadnione były także uwagi SKO co do braku prawidłowego wyjaśnienia niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu. Stanowisko Burmistrza w tym zakresie zostało sformułowane niejednoznaczne i nie przesądziło do końca, czy przeszkoda ta wystąpiła i czy miało to miejsce tylko co do obszaru leśnego czy też i rolnego przedmiotowej działki. W tym zakresie Burmistrz, ponownie rozpoznając tę sprawę - na skutek uchylenia jego decyzji - zobowiązany będzie do wnikliwego wyjaśnienia sprawy i w zależności od poczynionych ustaleń, będzie zobowiązany do stwierdzenia czy ta przeszkoda dla ustalenia przedmiotowych, żądanych warunków zabudowy występuje. Dla potwierdzenia trafności i zgodności z prawem stanowiska SKO decydujące znaczenie miał jednak fakt niezawiadomienia przez Burmistrza G. wszystkich stron niniejszego postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wśród właścicieli sąsiednich nieruchomości (na co wskazuje uproszczony wypis z rejestru gruntów) figuruje także M. K., którego Burmistrz nie powiadomił skutecznie zarówno o wszczęciu tego postępowania inwestycyjnego, jak i nie doręczył mu swej decyzji z [...].09.2011 r. Przesyłka z tą decyzją wróciła bowiem z adnotacją - adresat wyprowadził się. W tym stanie rzeczy Burmistrz zaniechał ustalenia, czy nadal M. K. jest nadal właścicielem tej nieruchomości sąsiedniej, a jedynie zamieszkuje obecnie pod innym niż dotychczas adresem, czy też jest nim inna osoba. Podstawową powinnością organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w I instancji jest prawidłowe ustalenie jego stron, przy uwzględnieniu wszelkich środków temu służących. W myśl art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i wszystkie jego strony mają prawo uczestniczenia w nim przed obiema instancjami, a powinnością organów jest prawo to im zagwarantować. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy naruszyłby obowiązujące prawo pomijając uchybienie, które może prowadzić do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Należy mieć bowiem na uwadze, że naruszenie ustawowo zagwarantowanej stronie zasady czynnego jej udziału w postępowaniu administracyjnym, we wszystkich jego istotnych czynnościach, stanowi kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania, niezależnie od tego czy miało to, czy też nie wpływ na treść decyzji (por. m. in. wyrok NSA z 4.04.1997 r., sygn. akt III SA 1795/95). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.