IV SA/Wa 1228/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2003 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia (...) kwietnia 2003 r. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez H. B., A. S., Z. G., K. B. M. B., H. B. i Stowarzyszenie (...) Z. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia (...) kwietnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej (...) składającej się z wieży kratowej o wysokości 50 m(dla montażu anten nadawczo-odbiorczych) wraz z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi na działce nr ewid. (...) przy (...) we wsi S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i na podstawie art. 138 § 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do M. B. i H. B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż na wniosek inwestora (...) Sp. z o.o. z dnia 18 lutego 2002 r. Wójt Gminy R., po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień projektu decyzji, ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Decyzja ta została wydana zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. z dnia 9 listopada 1994 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego Nr 24, poz. 821 z dnia 5 grudnia 1994 r. gdzie przedmiotowa inwestycja znajduje się w obszarze planu oznaczonym symbolem M/MU-teren zabudowy mieszkaniowej z usługami: -dla terenów M plan ustala możliwość realizacji (...) budownictwa mieszkaniowego w formie jednorodzinnej zabudowy(...) wraz z infrastrukturą techniczną, socjalną i usługową niezbędną dla funkcjonowania wznoszonych osiedli lub domów; dla terenów MU plan ustala możliwość realizacji wszelkich form usług i drobnej produkcji przy zachowaniu wymogów określonych przepisami budowlanymi, przeciwpożarowymi oraz ochrony środowiska, pod warunkiem ewentualnej uciążliwości do granic własnej działki. Organ wskazał, iż stosownie do treści art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. ) do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm.). Nadto organ stwierdził, iż w niedalekiej przeszłości w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie przewidywano takich inwestycji jak maszty telefonii komórkowej co pozwala zaliczyć tego typu urządzenie do " wszelkich form usług ". Jak wynika ze sporządzonego w sprawie "Raportu oddziaływania na środowisko,,, pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość graniczną równą 0,1 W/m kw. wystąpią wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, iż M. B. i H. B. nie są stronami niniejszego postępowania. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Stowarzyszenie (...) Z. zwane dalej skarżącym, wniosło o uchylenie do ponownego rozpatrzenia kwestii lokalizacji inwestycji. Podniosło zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 107 kpa poprzez niewyjaśnienie wszelkich kwestii spornych i nierozważenie istotnych w sprawie okoliczności a także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 39 art. 40, art. 42 oraz art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż rozważany rejon nie posiada planu szczególnego a plan ogólny miasta R. nie stanowi aktu prawa miejscowego. Inwestycja jest sprzeczna z planem ogólnym R. albowiem przedmiotowy maszt jest strefą urządzeń technicznych a nie " wszelkimi formami usług i drobnej produkcji ", co więcej, zasięg uciążliwości wychodzi poza granice działki, co jest zabronione w planie. W decyzji organu I instancji powołano się na nieaktualne Rozporządzenie, organy nie rozpatrzyły uzasadnionych interesów osób trzecich. Nadto skarżące Stowarzyszenie podniosło także zarzuty naruszenia przez organy ustawy o ochronie środowiska. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze dodał, iż zarzuty dotyczące naruszenia ustawy o ochronie środowiska skarżący winien podnosić na etapie postępowań uzgadniających projekt decyzji, które to postępowania zostały prawomocnie zakończone. Nieporozumieniem jest twierdzenie, iż Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony pod rządami rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakimi powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji ( Dz. U. z 1998 r. nr 93, poz. 589 ), które obowiązywało do dnia 30 czerwca 2003 r. a więc również w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Przedmiotowa inwestycja nie narusza interesów osób trzecich albowiem jej uciążliwości nie wykroczą poza granice działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz. 1269) zwana ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 , poz. 1270) zwana ustawą o p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę -prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1271) zwana ustawą p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie również z powodów nie podniesionych przez skarżącego. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. ) do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm. ). Według art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W myśl art. 40 ust. 1 w/w ustawy w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 ustawy). Ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydane przez nie decyzje administracyjne podlegają kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem lokalnym. Innymi słowy miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, jako mający charakter prawa miejscowego wiąże organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji o sposobie zagospodarowania terenu objętego planem. Tak więc organ gminy wydając decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi w pierwszej kolejności brać pod uwagę ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia mają decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego przy czym wniosek ten musi odpowiadać wymogom określonym w art. 41 pkt 2. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja co oznacza, iż organ ten związany jest treścią wniosku. O treści decyzji stanowi art. 42 przy czym w myśl ustępu 1 pkt 6 tego artykułu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że integralną częścią decyzji powinien być załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali. W świetle art. 43 cyt. ustawy organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie zgodne jest z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji publicznej powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z treści art. 7, art. 77 § 1 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy na wstępie podnieść należy, iż z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej (...) składającej się z wieży kratowej o wysokości 50 m(dla montażu anten nadawczo-odbiorczych) wraz z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi na działce nr ewid. (...) przy (...) we wsi S. inwestor wystąpił w dniu 29 września 2001 r. W aktach administracyjnych brak jest powyższego wniosku a więc nie sposób stwierdzić czy odpowiada on wymogom określonym w art. 41 pkt 2 w/w ustawy. Decyzją z dnia (...) lutego 2002 r. Wójt Gminy R. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wskazując, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje ograniczenie ewentualnej uciążliwości do granic własnej działki a z raportu w sprawie oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji wynika, iż sąsiednie działki o nr ew. (...) i (...) znajdą się w zasięgu ponadnormatywnego promieniowania. Decyzja ta stała się ostateczna. Organ nie wyjaśnił, czy pismo inwestora datowane na dzień 18 lutego 2002 r. jest kontynuacją dotychczasowego postępowania czy też nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotowe pismo nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 41 pkt 2 omawianej ustawy. W tym miejscu przypomnieć należy, iż art. 64 kpa przewiduje dwa rodzaje braków formalnych, przy czym drugi obejmuje te braki w treści wniosku, które są wymagane przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W takim przypadku organ winien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie ich w terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania W decyzji organu I instancji z dnia (...) kwietnia 2003 r. brak jest załącznika graficznego będącego integralną częścią decyzji (art. 42 ust. 1 pkt 6). Jak wynika z akt administracyjnych organ przyjął, iż zasięg ponadnormatywnego promieniowania nie wykracza poza obręb działki, gdyż inwestor zmienił miejsce posadowienia wieży kratowej o wysokości 50 m(dla montażu anten nadawczo-odbiorczych) wraz z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi. Podkreślić należy, iż organ nie miał prawa rozważać miejsca usytuowania danej inwestycji na konkretnej działce a zobowiązany był ustalić tylko i wyłącznie, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego (art. 43). Nie jest natomiast trafny w ocenie Sądu zarzut nie określenia wymogów dotyczących ochrony osób trzecich albowiem ochrona ta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. 1 pkt 5 powołanej wyżej ustawy) może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r. IV SA 1584/96 ONSA 2000/1, poz. 15). Zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich znajduje konkretyzację w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Równocześnie jednak zasada ta podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym ustawy - Prawo budowlane, jak również z ustaleń obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał także za nietrafne pozostałe zarzuty podniesione w skardze podzielając w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego. Reasumując należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Wójt Gminy R. rozważy wskazane wyżej ustalenia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.