IV SA/Wa 1229/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Agata Krysztofiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi D. - A. G., D. M. Spółka jawna z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...], uzupełnionym postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania D. M. współwłaściciela "D." Sp. jawna od rozstrzygnięcia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, dokonanych na podstawie § 19 Zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nr 52 A z 31 października 2007 r., w sprawie ustalenia sposobu prowadzenia sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe w związku z opublikowaniem w dniu 7 grudnia 2007 r. w Portalu Leśno-Drzewnym wyników II etapu rokowań internetowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprzedaż drewna prowadzona przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych jest czynnością z zakresu prawa cywilnego. Dyrektor nie zajmuje bowiem w stosunku do nabywców drewna pozycji nadrzędnej, albowiem stron nie łączy stosunek podległości, a świadczenia stron są ekwiwalentne w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Zawarcie umowy sprzedaży nie stanowi jednostronnego aktu władczego Dyrektora, lecz jest dwustronną czynnością prawną, obejmującą zgodne oświadczenia woli złożone przez obydwie strony stosunku prawnego (zbywcę i nabywcę). W przypadku wniosku "D." Sp. Jawna brak jest zatem przedmiotu zaskarżenia tj. decyzji administracyjnej albo postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła "D." Spółka jawna z siedzibą w S., domagając się jego uchylenia oraz orzeczenia przez Sąd o: cyt. "1) nienależytym wykonywaniu prawa przez Ministra Środowiska, poprzez: -nienależyte stosowanie przepisów postępowania administracyjnego, czego dowodem była konieczność wydania postanowienia uzupełniającego, z uwagi na braki formalne w rozumieniu art. 124 §1 Kpa postanowienia z dnia [...] kwietnia 2008r.; - nadmiernie przewlekłe rozpatrzenie sprawy, w tym zignorowanie terminów określonych w art. 35 Kpa; - utrzymywanie w obiegu prawnym, a nawet wręcz utrwalanie - w świetle stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu - niezgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym upoważnienia zapisanego w § 8 ust. 1 pkt. 5 Statutu PGL LP, umożliwiającego kierownikowi państwowej jednostki organizacyjnej - PGL LP -administrującej lasami Skarbu Państwa, samowolę w administracyjnym limitowaniu wg. własnego uznania nabywcom ilości surowca drzewnego pozyskanego z drzewostanu lasów państwowych, którą mogą oni zakupić w danym roku od jego właściciela - Skarbu Państwa; 2) niezgodności z prawem upoważnienia, udzielonego 14 lat temu dyrektorowi generalnemu LP w § 8 ust. 1 pkt. 5 Statutu PGL LP, nadanego jeszcze przez ówczesnego Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zarządzeniem nr 50 z dnia 18 maja 1994 r. w zupełnie odmiennym stanie prawnym, niż obowiązujący począwszy od 1 października 1996 r., na podstawie którego dyrektor generalny LP nie będąc organem administracji rządowej, jako kierownik państwowej jednostki organizacyjnej administrującej lasy Skarbu Państwa: * uważa się za uprawnionego narzucać nabywcom w trybie wydanego przez siebie zarządzenia Nr 52 A z dnia 31.10.2007 r. w sprawie ustalania sposobu prowadzenia sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe (znak OM-906-I-349/07) warunki nabywania drewna od Skarbu Państwa surowca drzewnego; * limituje w sposób administracyjny ilość surowca drzewnego - mienia Skarbu Państwa, który nabywcy mogą zakupić dopiero u nadleśniczych, na podstawie przydziałów udzielonych przez dyrektora generalnego LP indywidualnie każdemu nabywcy; 3.stwierdzenie, że: dyrektor generalny LP z racji zapisu w § 8 ust. 1 pkt. 5 Statutu PGL LP działa jako podmiot, o którym stanowi art. 1 pkt. 3 Kpa, wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej; wydawane nabywcom drewna przez dyrektora generalnego LP w związku z jego zarządzeniem Nr 52 A z dnia 31.10.2007 r. przydziały drewna w istocie są decyzjami administracyjnymi orzekanymi w sprawach indywidualnych w stosunku do poszczególnych nabywców; 4. zobowiązanie Ministra Środowiska jako naczelnego organu administracji rządowej wg właściwości na podstawie art. 28 ustawy z dnia 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm. ) mocą postanowienia, o którym mowa w art. 155 Ppsa, do należytego uporządkowania w Statucie PGL LP zakresu kompetencji dyrektora generalnego LP w odniesieniu do upoważnień ustawowych już określonych zarówno w powołanej już wcześniej ustawie o lasach, jak i ustawie o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa; 5. zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego." W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, w zakresie niedopuszczalności wniesionego przez nią odwołania. Podniosła, iż PGL LP nie mając ani osobowości ani zdolności prawnej, nie może być w ogóle stroną stosunków cywilnych w zakresie sprzedaży drewna. Wskazała także, iż na mocy upoważnienie zawartego w § 8 pkt. 5 Statutu PGL LP, dyrektor generalny LP działa jako podmiot wymieniony w art. 1 pkt. 2 Kpa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, obejmujące sprzedaż mienia Skarbu Państwa. Skoro więc w świetle art. 441, art. 47, art. 48, art. 50, art. 51 i art. 52 Kc drewno pozyskiwane z drzewostanu lasów państwowych jako pożytek naturalny lasu w rozumieniu art. 53 Kc stanowi wyłączną własność Skarbu Państwa, to jego sprzedaż, tak samo jak sprzedaż każdego innego mienia Skarbu Państwa; bezwzględnie musi dokonywana być w ofercie publicznej, na zasadach określonych w drodze rozporządzenia właściwego w sprawie ministra jako naczelnego organu administracji rządowej. Zatem skoro dyrektor generalny LP dokonywał administracyjnego rozdzielnictwa drewna pozyskiwanego w 2008 r. z lasów państwowych i w odniesieniu do poszczególnych nabywców określał indywidualne przydziały ilości surowca drzewnego, które stanowiły dopiero formalną podstawę do zawarcia umowy sprzedaży z nadleśniczymi, reprezentującymi w tym zakresie Skarb Państwa zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1) ustawy o lasach, to wydane przez przydziały noszą cechy decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 i art. 107 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie . Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z [...] kwietnia 2008r. Minister Środowiska, stwierdził niedopuszczalność odwołania "D." Spółka jawna z siedzibą w S. od rozstrzygnięcia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, dokonanych na podstawie § 19 Zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nr 52 A z 31 października 2007 r., w sprawie ustalenia sposobu prowadzenia sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe w związku z opublikowaniem w dniu 7 grudnia 2007 r. w Portalu Leśno-Drzewnym wyników II etapu rokowań internetowych. W ocenie organu, niedopuszczalnym jest wniesienie odwołania od wyników rokowań dotyczących sprzedaży drewna przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych bowiem sprzedaż ta jest czynnością z zakresu prawa cywilnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, iż wbrew zarzutom podniesionym w skardze, wyniki rokowań internetowych w zakresie sprzedaży przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe drewna, nie są decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tylko jak słusznie wskazał organ czynnością z zakresu stosunków cywilnoprawnych. Wskazać bowiem należy, iż w świetle przepisów ustawy z 28 września 1991r. lasach (Dz. U t.j z 2005r. Nr 45 poz. 435 ze zm. zwanej w dalszej części "ustawą"), lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej "Lasami Państwowymi". W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną [...]-(art. 4 ust. i 3 ustawy). W świetle art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy pod pojęciem gospodarki leśnej należy zaś rozumieć działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania- z wyjątkiem skupu- drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. W świetle tego przepisu nie ulega wątpliwości, iż do zakresu działalności Lasów Państwowych należy także sprzedaż drewna, jako produktu. Sprzedaż drewna nie jest zaś, jak wywodzi strona skarżąca wykonywana przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 32 i 33 ustawy Lasy Państwowe działają jako państwa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawej reprezentująca Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, którą kieruje Dyrektor Generalny. Przepisy Statutu Lasów Państwowych nie mogą w tym zakresie rozszerzać uprawnień i kompetencji Dyrektora Generalnego. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż kwestia zasad sprzedaży przez Lasy Państwowe drewna, jako produktu nie należy do sfery czynności administracyjnych. Sprzedaż ta odbywa się w ramach stosunków cywilnych w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Stronami, których są nabywana (podmiot zainteresowanym nabyciem drewna) i zbywca (Lasy Państwowe, jako państwowa jednostka organizacyjna, pod kierunkiem Dyrektora Generalnego). Wewnętrzne procedury określające zasady sprzedaży drewna przez zbywcę-Lasy Państwowe, do których dostosować muszą się potencjalni nabywcy, a tym samym wyniki ich przeprowadzenia, nie mogą być zatem uznane za decyzje administracyjne, bowiem nie są to rozstrzygnięcia wydawane przez organ administracji publicznej w oparciu o przepisy k.p.a.. Słusznie zatem orzekający w sprawie organ, orzekł na podstawie art. 134 k.p.a o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez stronę skarżącą od opublikowanych w dniu 7 grudnia 2007 r. w Portalu Leśno-Drzewnym wyników II etapu rokowań internetowych. W myśl bowiem art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w I instancji. Niezbędnym zatem warunkiem do skutecznego wniesienia odwołania jest rzeczywiste istnienie kwestionowanej w tym odwołaniu decyzji. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Wskazywano przy tym, iż przyczyny przedmiotowe obejmują w szczególności przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (por. np. wyroki NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351; z dnia 11 września 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 538/96, LEX nr 44192). Stosownie zaś do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Odnosząc się do wniosku skarżącego dotyczącego zobowiązania Ministra Środowiska do należytego uporządkowania zakresu kompetencji Lasów Państwowych w ich statucie, należy wskazać, iż żądanie to nie mogło być uwzględnione bowiem wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sad rozstrzyga w granicach danej sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Minister Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania skarżącego od opublikowanych w dniu 7 grudnia 2007 r. w Portalu Leśno-Drzewnym wyników II etapu rokowań internetowych dotyczących sprzedaży drewna. Sąd mógł zatem orzekać jedynie w zakresie zgodności z przepisami prawa zaskarżonego postanowienia. Na rozstrzygnięcie sprawy nie mogły mieć także wpływu podnoszone przez skarżącego zarzuty nienależytego stosowania przez Ministra Środowiska przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie terminu rozpoznania sprawy i nierzetelnego jej rozpoznania co doprowadziło do konieczności wydania postanowienia uzupełniającego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący na etapie postępowania administracyjnego skorzystał z przysługującego mu na podstawie art. 111 k.p.a uprawnienia do żądania uzupełniania zaskarżonego postanowienia co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zaś organ rozpoznał to żądanie wydając w dniu [...] maja 2008r. stosowne postanowienie. Z kolei w przypadku bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy, stronie służy uprawnienie do wywiedzenia w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego, okoliczność, iż skarżący nie skorzystał z przysługujących mu w tym zakresie uprawnień, nie może mieć obecnie wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.