IV SA/Wa 1229/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącego A. W. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22 lutego 2012 r. A.W.reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A.B.wystąpił do Starosty O.o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na mocy decyzji Starosty O.z dnia [...] lutego2001, znak: [...]. Wskazał, iż przedłożone dotychczas do Starostwa Powiatowego w O.przez A.W.materiały wskazują wprost, iż "M." spółka z o.o. w D.korzysta z wody w zakresie przekraczającym warunki wykonywania uprawnień ustalonych w posiadanym pozwoleniu, a urządzenia wodne zostały wykonane niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu i są nienależycie utrzymywane. Przejawia się to przede wszystkim w: a) wbudowaniu w 2006 roku drugiej turbiny (pomimo że pozwolenie dotyczyło jednej turbiny) w komorze turbinowej byłego tartaku, która miała służyć wyłącznie jako upust jałowy o świetle 4,90 m, a nie stanowić kanał dopływowy, służący do napędu w/w turbiny; prace zostały wykonane po uprzednim zgłoszeniu dokonanym w myśl prawa budowlanego, zaś treść zawiadomienia dotyczy remontu istniejących budowli oraz zamontowania nowej turbiny (a nie drugiej), co wskazuje na wymianę tego urządzenia; zainstalowanie drugiej turbiny, zgodnie z obowiązującymi przepisami wymagało zarówno pozwolenia wodnoprawnego, jak i pozwolenia na budowę, b) braku utrzymania w należytym stanie technicznym obiektów budowlanych związanych z elektrownią, remontów bieżących i kapitalnych upustów, co przejawia się w niesprawności jazu na rzece M.w km 0+150 o świetle 3 x 5,0 m, a także zniszczeniem instrumentów służących do odczytu poziomu wody, c) w konsekwencji uniemożliwieniu zapewnienia przepływu minimalnego 1,0 m3/s w korycie rzeki M. Skutkiem w/w uchybień jest utrzymywane wody na poziomie przekraczającym poziom dopuszczalny ustalony na rzędnej - 74,20 m npm, co skutkuje zalewaniem posesji i niszczeniem zabytkowego budynku. Fakt przekraczania dozwolonego poziomu wody był stwierdzany i dokumentowany wielokrotnie. Pismem z dnia 20 marca 2012r. Starosta O.zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta O.działając na podstawie art. 138 ust 1 i art.140 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) orzekł o odmowie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lutego2001 roku, znak: [...] na korzystanie z wody rzeki L.dla potrzeb [...] Elektrowni Wodnej w D. W uzasadnieniu wskazał, iż zapisy pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lutego2001 r. na korzystanie z wody rzeki L.dla potrzeb [...] Elektrowni Wodnej w D., nie są aktualne ze względu na zamontowanie drugiej turbiny oraz zmieniony w związku z tym zakres korzystania z wody i wymagają pilnej zmiany. Wyjaśnił, iż wszczęte postępowanie w sprawie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego nie zostało jeszcze zakończone, z uwagi na odwołanie, które od decyzji dotyczących [...]EW, wniósł A.W. Zgodnie z "nowym" operatem poziom piętrzenia wody przed elektrownią po zamontowaniu drugiej turbiny pozostaje taki sam jak w obowiązującym pozwoleniu - wynosi 74,20 m npm i wynika z faktu, że elektrownia musi pracować na maksymalnej przepustowości ze względu na bezpieczeństwo terenów przyległych i obecną wydajność jazu na M.(konieczność przepuszczenia wód rzeką L.) oraz ze względu na proces kawitacji który może wystąpić w turbinach. Dalej Starosta stwierdził, iż poziom piętrzenia wody przed elektrownią bywa podniesiony (wg zdjęć przedłożonych przez A.W.) o kilka centymetrów lecz nie powoduje zalewania działki wyżej wymienionego. Zdaniem organu obawy wnioskodawcy odnoszą się do stanu fundamentów budynku mieszkalno - usługowego, który jest posadowiony w odległości ok. 1,50 m od brzegu rzeki. Kilkucentymetrowe przekroczenia o czasie trwania do 1 godziny mogą pojawiać się jedynie w okresach szybkiego przyrostu przepływu wody w rzece L.powyżej jazu rozdzielającego, spowodowanych wezbraniami w zlewni rzeki lub odpływami z pracującej, w trybie szczytowym elektrowni w B. W ocenie organu przekroczenia stanu wody o więcej niż 10 cm powyżej dopuszczalnego poziomu piętrzenia, nie powinny mieć miejsca za wyjątkiem okresów przechodzenia fali powodziowej. Odnosząc się do zarzutu A.W.dotyczącego podtapiania jego budynku w związku z wybudowaniem drugiej turbiny w miejscu służącym jako upust jałowy nie znajduje uzasadnienia w związku z faktem, że zamontowanie drugiej turbiny spowodowało nie zmniejszenie lecz zwiększenie przepływu o ok. 6 m3/s, organ wyjaśnił, iż upust jałowy w miejscu prawej turbinowni nigdy nie istniał, co zostało już szczegółowo wyjaśnione w piśmie hydrologa M.D. Zdaniem Starosty zalanie budynku A.W.w lutym 2011 r. było spowodowane niekorzystną sytuacją hydrologiczną która miała wymiar kryzysowy; dodatkowo tę niekorzystną sytuację spotęgował zdewastowany i niesprawny jaz na M., blokujący swobodny rozdział wód na dwa koryta rzeczne. Starosta podniósł, iż stan techniczny obiektów związanych z elektrownią jest zgodny z wymaganiami stawianymi obiektom hydrotechnicznym wynikającym z ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, iż jaz na M.nie należy do [...]EW w D.lecz do Zarządu Melioracji i urządzeń Wodnych (ZMiUW) w O. Zgodnie z informacjami wyżej wymienionego, aktualnie sporządzany jest projekt nowego jazu, który zostanie wybudowany w miejscu obecnie istniejącego; termin realizacji przedsięwzięcia 2013 - 2014 rok, jego wykonanie znacząco przyczyni się do ustabilizowania poziomu piętrzenia wody przed elektrownią. Organ stwierdził, iż zgodnie z oświadczeniem A.W.nie dokonał on żadnego zabezpieczenia budynku przez wodą w rzece pomimo, że budynek stoi w strefie zwiększonego ryzyka zalania, nie zwracał się również do ZMiUW w O.o umocnienie brzegu rzeki, tj. około 1,5- metrowej szerokości pasa gruntu przylegającego do budynku, nie występował również o odszkodowanie z tytułu zalania posesji, jakie miało miejsce w lutym 2011 roku. Ponadto Starosta podniósł, iż wg zapisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to m.in. na osobie A.W.spoczywa obowiązek finansowania prac konserwatorskich, przy ewentualnym ubieganiu się o dotację od wojewódzkiego konserwatora zabytków. W świetle powyższych ustaleń postępowania Starosta O.uznał, że jednostkowe przekraczanie poziomu piętrzenia wody w rzece przed elektrownią nie stanowi podstawy do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przepisy art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W przedmiotowym przypadku zdaniem organu I instancji mogą mieć zastosowanie przepisy karne w/w ustawy, np. art. 192. Pismem z dnia 20 lipca 2012 r. odwołanie wniósł A.W.a reprezentowany przez adw. A.B. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. działając na podstawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne po rozpatrzeniu odwołania A.W., reprezentowanego przez adw. A.B., od decyzji Starosty O.z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającej cofnięcia decyzji ostatecznej Starosty O.z dnia [...] lutego2001 r. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wody rzeki L. dla potrzeb [...] Elektrowni Wodnej w D.- uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż złożone odwołanie zasługuje na uwzględnienie, lecz nie tylko z przyczyn podniesionych w odwołaniu. Wskazał, iż jednym z argumentów podniesionych w wydanej decyzji, które miały wpływ na wydane rozstrzygnięcie, jest m.in. wszczęte postępowanie w sprawie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego dla [...]EW w D., uwzględniającego fakt zainstalowania drugiej turbiny. Biorąc pod uwagę fakt, że druga turbina została zainstalowania bez pozwolenia wodnoprawnego organ odwoławczy wskazał, iż mamy do czynienia z art. 64a ustawy Prawo wodne, cyt.: "jeżeli urządzenie wodne wykonane zostało bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizacją, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2 Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt.19 e - urządzeniami wodnymi są obiekty energetyki wodnej, zaś wg art. 9 ust. 2 pkt. 2 przepisy dot. wykonania stosuje się m.in. do przebudowy, rozbudowy. Tym samym zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowym przypadku, prowadzenie postępowania w przedmiocie "rozszerzenia" uprawnień wynikających z posiadanego przez zakład pozwolenia wodnoprawnego jest sprzeczne z prawem i nosi znamiona nieważności. Prawidłowym postępowaniem w tym przypadku jest rozpatrzenie wniosków zakładu w zakresie: - legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego, - wygaszenia posiadanej decyzji, - udzielenia nowego pozwolenia na szczególne korzystanie z wód do celów energetycznych, dla całego obiektu elektrowni wodnej. Ewentualnym wariantem jest rozbiórka - demontaż zainstalowanej drugiej turbiny. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji: - uznał za element dopuszczalny, przekroczenie do 10 cm w okresie do 1 godziny, ustalonego decyzją poziomu piętrzenia dla [...]EW w okresach szybkiego przyrostu przepływu w rzece L., powyżej jazu na M., co zgodnie z treścią decyzji jest naruszeniem jej ustaleń i nie powinno mieć miejsca. - nie ustalił jednoznacznie, czy udokumentowane zdjęciami A.W.fakty przekroczenia dopuszczalnego poziomu piętrzenia nie były następstwem np. zaniedbań lub złej organizacji pracy obsługi [...]EW w D., a jak wspomniano powyżej przekraczanie dopuszczalnego poziomu piętrzenia jest niedopuszczalne, zaś w przypadku braku rozwiązania przedmiotowego problemu, istnieje możliwość ustalenia dla piętrzenia poziomów NPP oraz MaxPP. Nie rozważył także ewentualności konieczności zmiany warunków decyzji pozwolenia wodnoprawnego lub instrukcji gospodarowania wodą dla zlokalizowanej powyżej elektrowni w B. Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała ewidentna potrzeba uzupełnienia postępowania i to w zakresie przekraczającym granice postępowania możliwego do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z art. 15 oraz art. 136 kpa. Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. A.W.reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A.B.wniósł na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i budzącego zaufanie do organów państwa rozpoznania sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powodem uchylenia decyzji jest również naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, okazały się zadane. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. uchylająca decyzję Starosty O.z dnia [...] lipca 2012r. odmawiającą cofnięcia decyzji ostatecznej Starosty O.z dnia [...] lutego2001 r. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wody rzeki L. dla potrzeb [...] Elektrowni Wodnej w D.i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na mocy decyzji Starosty O.z dnia [...] lutego2001, znak: [...]. Skarżący wskazał na okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają twierdzenie, iż "M." spółka z o.o. w D.korzysta z wody w zakresie przekraczającym warunki wykonywania uprawnień ustalonych w posiadanym pozwoleniu, a urządzenia wodne zostały wykonane niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu i są nienależycie utrzymywane. Przesłanki cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego określone zostały w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli: 1) zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu; 2) urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane; 3) zakład nie realizuje obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne, uprawnionych do rybactwa oraz osób narażonych na szkody, albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu; 4) zasoby wód podziemnych uległy zmniejszeniu w sposób naturalny; 5) zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, z powodów innych niż określone w art. 135 pkt 3, lub nie korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat; 6) nastąpiła zmiana przepisów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2; 7) jest to konieczne dla osiągnięcia celów środowiskowych w zakresie wynikającym z planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni i uzasadnione wynikami monitoringu wód. Wobec złożonego przez A.W.wniosku i przedstawionych zarzutów rolą orzekających w niniejszej sprawie organów było dokonanie oceny, czy zachodzą podstawy do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na mocy decyzji Starosty O.z dnia [...] lutego2001, znak: [...] na korzystanie z wody rzeki L. dla potrzeb [...] Elektrowni Wodnej w D.na podstawie art. 136 ust.1 Prawa wodnego. W uzasadnieniu decyzji pierwszo instancyjnej organ szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy, ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i uznał, że jednostkowe przekraczanie poziomu piętrzenia wody w rzece przed elektrownią nie stanowi podstawy do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przepisy art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Obowiązku tego nie dopełnił natomiast organ odwoławczy, mimo tego, że wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, zobowiązywało go do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Na organie odwoławczym ciąży bowiem obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadanie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się przy tym tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest, bowiem stosownie do art. 80 k.p.a. do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji podejmował działania mające na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, że zgromadził materiał dowodowy i dokonał jego oceny. Od oceny takiej uchylił się natomiast organ odwoławczy, nie odniósł się także do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji wskazał, iż w przedmiotowym przypadku, prowadzenie postępowania w przedmiocie "rozszerzenia" uprawnień wynikających z posiadanego przez zakład pozwolenia wodnoprawnego jest sprzeczne z prawem i nosi znamiona nieważności. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji: uznał za element dopuszczalny, przekroczenie do 10 cm w okresie do 1 godziny, ustalonego decyzją poziomu piętrzenia dla [...]EW w okresach szybkiego przyrostu przepływu w rzece L., powyżej jazu na M., co zgodnie z treścią decyzji jest naruszeniem jej ustaleń i nie powinno mieć miejsca. - nie ustalił jednoznacznie, czy udokumentowane zdjęciami A.W.fakty przekroczenia dopuszczalnego poziomu piętrzenia nie były następstwem np. zaniedbań lub złej organizacji pracy obsługi [...]EW w D., w sytuacji gdy przekraczanie dopuszczalnego poziomu piętrzenia jest niedopuszczalne, zaś w przypadku braku rozwiązania przedmiotowego problemu, czy istnieje możliwość ustalenia dla piętrzenia poziomów NPP oraz MaxPP. Nie rozważył także ewentualności konieczności zmiany warunków decyzji pozwolenia wodnoprawnego lub instrukcji gospodarowania wodą dla zlokalizowanej powyżej elektrowni w B. Zdaniem Sądu powyższe zarzuty nie uzasadniały skorzystania przez organ odwołaczy z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, aby w sprawie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zarzuty pod adresem organu pierwszej instancji dotyczą braku oceny zebranego w sprawie materiału odwodowego. Zdaniem Sądu bez związku ze sprawą pozostaje kwestia legalizacji drugiej turbiny czy też rozważenia ewentualności zmiany warunków decyzji pozwolenia wodnoprawnego lub instrukcji gospodarowania wodą dla zlokalizowanej powyżej elektrowni w B. Jak podniesiono na wstępie rolą orzekających w niniejszej sprawie organów było dokonanie oceny czy zachodzą przesłanki określone w art. 136 ust.1 Prawa wodnego uzasadniające cofnięcie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, a nie jego rozszerzenie czy też zmiana. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego należała także do organu drugiej instancji. Jeżeli w jego ocenie istniała konieczność uzupełnienia bardzo obszernego materiału dowodowego mógł skorzystać z uprawnień wynikających z treści art. 136 k.p.a. Trzeba bowiem wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. nie można zatem rozumieć w sposób formalny (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 - lex nr 27873, oraz z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA/WA 721/92 - lex nr 10341). Identyczne stanowisko prezentuje także nauka prawa jednoznacznie wskazując, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (por. m.in. komentarz do art. 138 k.p.a. pod redakcją, B. Adamiak i J. Borkowskiego). Wyraźnie podkreślić też trzeba, że sąd administracyjny jedynie kontroluje prawidłowość działań organów administracji a postępowanie przed nim nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez sąd ocen o charakterze materialnoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w skardze kwestii skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy. W kontekście powyżej wskazanych nieprawidłowości, w ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. naruszył nie tylko art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, wbrew wymogom wynikającym z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie dopełnił obowiązku wyczerpująco rozpatrzenia materiału dowodowego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. naruszył także art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaskarżona decyzja (jej uzasadnienie) nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym miejscu podkreślić trzeba, że sąd administracyjny kontroluje prawidłowość działań organów administracji publicznej, a postępowanie przed nim nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez sąd oceny zarzutów o charakterze materiaInoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w tej skardze kwestii, skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe, wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko sądu dokona samodzielnych ustaleń oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego, odniesie się do wszystkich zarzutów odwołania, a następnie wyda stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)