IV SA/Wa 1232/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi E. S. i K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] IV SA/Wa 1232/09 Uzasadnienie Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 127§3 w związku z art. 138§1 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2009r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1981 r. przejmującej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha położone we wsi [...], gmina [...], stanowiące własność E.S. i K.S. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wywodził, że jako podstawę prawną przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego w decyzji z dnia [...] maja 1981 r. wskazano art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym ( Dz. Nr 39, poz. 174). W decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się strona wskazano, że użytkownik przedmiotowego gospodarstwa opuścił je i udał się w nieznanym kierunku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazywał, iż przedmiotem postępowania dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy określone rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156§1 K.p.a., a nie powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją ostateczną. Badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest dokonać oceny, czy rozstrzygniecie zawarte w kontrolowanej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dalej organ wywodził, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczy gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha położonego we wsi [...], gmina [...]. Z aktu własności ziemi wydanego przez Kierownika Wydziału Rolnictwa Leśnictwa Prezydium Powiatowej rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1973r., wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27, poz. 250) wynika, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości byli K. S. i E. S. IV SA/Wa 1232/09 Dalej organ wywodził, że przejecie gospodarstwa nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym ( Dz. U. Nr 32, poz. 161 ) oraz §1 i 2 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 39, poz. 198). W myśl tych przepisów gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, przy czym stosownie do §1 ust. 1 ww. rozporządzenia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika lub dzierżawcę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że skoro powołane akty nie określały pojęcia gospodarstwa rolnego, w związku z tym należy zastosować definicję zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (tekst jednolity Dz. U. z 1972r., Nr 31, poz. 215). Stosownie do §1 ust. 1 tego rozporządzenia nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest lub może być wykorzystywana na cele produkcji rolnej. Organ motywował, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie przedstawił tego rodzaju dowodów, które w sposób oczywisty wskazywałyby, iż nie doszło do spełnienia wskazanych warunków, pozwalających na przejecie na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 1981r. Naczelnik Gminy w J. wskazał, iż użytkownik gospodarstwa opuścił je i udał się w nieznanym kierunku, co znajduje potwierdzenie w złożonym w niniejszej sprawie wniosku. Pełnomocnik E. S. wskazał w nim, że "22 grudnia 1980r. E. S. wraz z rodziną na podstawie dokumentu podróży wyjechał do swojej siostry do Niemiec". Również w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że E. S. opuścił przedmiotową nieruchomość. Fakt, iż nie miał on zamiaru opuszczenia w sposób trwały gospodarstwa nie ma w sprawie znaczenia. IV SA/Wa 1232/09 Organ wywodził, że w rozpoznawanej sprawie nie odnaleziono dokumentów na podstawie których ustalono, iż gospodarstwo to jest opuszczone. W ocenie organu wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 76§1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika wnioskodawcy, iż E. S. nie otrzymał decyzji Naczelnika Gminy w J., organ stwierdził, iż ewentualnego zaistnienia tej wady nie można rozważać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Tak więc wszystkie argumenty wnioskodawcy, które w jego ocenie wskazują na pozbawienie go udziału w postępowaniu dotyczącym przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa, nie mogą być rozważane w kategoriach wad, o których mowa w art. 156§1 K.p.a, w tym i wady polegającej na rażącym naruszeniu prawa. Zarzut pozbawienia strony czynnego działu w postępowaniu administracyjnym może być rozpoznawany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania. Konstatując organ stwierdził, że w przypadku gospodarstwa rolnego położonego we wsi P. zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Z powyższą decyzją nie zgodzili się K. S. i E. S., i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 17 sierpnia 2009r. podnieśli, iż zaskarżona decyzja oprócz przywołania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem, nie zawiera żadnej merytorycznej treści. Skarżący wywodzili, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przerzuca ciężaru udowodnienia poszczególnych okoliczności na stronę postępowania, lecz nakłada na organ obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. IV SA/Wa 1232/09 K. i E.S. wskazali, że postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem argument o powołaniu się na domniemanie wynikające z posiadania przez zaskarżoną decyzję waloru dokumentu urzędowego jest całkowicie bezzasadny. E. S. wywodził, że kilkakrotnie przekraczał granice w latach 1980 - 1981, a po wyjeździe do Niemiec w krótkim czasie powrócił do Polski i starał się o obywatelstwo. Powrót do kraju świadczy o braku zamiaru opuszczenia w sposób trwały gospodarstwa rolnego. Skarżący podkreślił, że pismo Wydziału spraw Obywatelskich i Migracji Urzędu [...]w O., informuje iż z zapisów kartoteki paszportowej Urzędu wynika, że E. S. złożył w dniu 29 grudnia 1979r. wniosek o wydanie dokumentu na wyjazd czasowy do RFN. Zdaniem skarżących organ nie odniósł się w żadne sposób do kwestii braku doręczenia zaskarżonej decyzji. W trakcie procedury związanej z ubieganiem się o wyjazd do Niemiec, a następnie wyjazdem z kraju na podstawie dokumentu podróży, adres pod który udał się wnioskodawca wraz z rodziną znany był władzom, a jego ustalenie należało do obowiązków organu orzekającego. Konsekwencją zaniechania ustalenia adresu zamieszkania wnioskodawcy było niedoręczenie decyzji i niemożliwość jej zaskarżenia przez stronę. W ocenie skarżących brak skutecznego doręczenia decyzji stanowi o rażącym naruszeniu przepisów oraz fakcie, że decyzja jako niedoręczona nie weszła do obrotu prawnego. K. i E. S. wywodzili, że decyzja nie doręczona nie wiąże ani organu ani strony. Decyzja administracyjna rozpoczyna bowiem swój byt od chwili jej doręczenia. Fakt, że organ administracyjny do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest nią związany oznacza, że do tego momentu sporządzona decyzja może zostać jeszcze przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja jest jedynie polemiką organu z twierdzeniami strony wynikającymi z pism złożonych w toku postępowania administracyjnego, bez poparcia ich jakimikolwiek dokumentami. Organ lakonicznie stwierdza, że nie odnaleziono żadnych dokumentów przy czym nie wskazuje do jakich organów zwracał się o stosowne dokumenty oraz czy występował do właściwych archiwów. IV SA/Wa 1232/09 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja narusza przepisy prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2009r., jak i poprzedzającą ja decyzję z dnia [...] marca 2009r. naruszył przepisy art. 77 K.p.a. i 7 K.p.a. Dyspozycja art. 77§1 K.p.a nakazuje organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpoznając sprawę organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie odnaleziono dokumentów na podstawie, których przedmiotowe gospodarstwo zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Brak jest jednak w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów z których wynikałoby, że zwracano się do właściwych archiwów państwowych. Zauważyć należy, że procedując w sprawie organ nie jest ograniczony tylko do ferowania orzeczeń na podstawie dokumentów, ale mam również możliwość przeprowadzenia dowodów osobowych ( art. 75 K.p.a). Zadaniem organu było zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego to jest dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 17 października 2001r, I SA 1110/01 - LEX nr 75516), nie zaś cedowanie tego obowiązku na stronę. Nie daje to oczywiście podstaw by strona w toku postępowania zachowywała się biernie, na niej również spoczywa ciężar wskazania konkretnych IV SA/Wa 1232/09 faktów i zdarzeń z których wywodzi skutki prawne (wyrok NSA z 15 listopada 2000r., III Sa 2431/99). Stanowisko organu, iż decyzja, która jest przedmiotem postępowania nieważnościowego jest jednocześnie na mocy art. 76 §1 K.p.a. najważniejszym dowodem w sprawie należy uznać za bezpodstawne. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ta spełnia przesłanki z art. 156§1 K.p.a., to tym samym weryfikowane orzeczenie nie może stanowić najistotniejszego dowodu w sprawie, na którego to treści organ oparł swoje rozstrzygniecie. Zadaniem organu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest zweryfikowanie czy decyzja ta między innymi w sposób rażący nie narusza prawa, a więc czy stan faktyczny istniejący w dniu wydania tej decyzji odpowiadał normie obowiązującego wówczas prawa, która uzasadniała wydanie takiego rozstrzygnięcia. Odnośnie zaś zarzutu skarżącego, iż decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] maja 1981r. w sposób rażący narusza prawo, albowiem nie została stronie doręczna, a co za tym idzie skarżący pozbawiony był możliwości obrony swoich prawa należy powołać się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2008r. iż, " pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powoduje zaistnienie podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 §1 pkt. 4 K.p.a., a co za tym idzie nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przy przyjęciu odmiennego zapatrywania doszłoby do naruszenia art. 148 K.p.a zakreślającego termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami prawnymi. Nie można w tym trybie wzruszać decyzji dotkniętej innymi wadami niż podstawy stwierdzenia nieważności przewidziane w art. 156§1 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ postąpi zgodnie z art. 7 K.p.a i 77 K.p.a gromadząc materiał dowodowy pozwalający na ocenę czy decyzja Naczelnika Gminy w J. obarczona jest przesłanka nieważnościową, o której mowa w art. 156§1 K.p.a. W szczególności organ winien zwrócić się do właściwych archiwów państwowych o nadesłanie akt na podstawie których wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa skarżącego na własność Skarbu państwa. Rozważyć również konieczność zwrócenia się do Wydziału Spraw Obywatelskich i Migracji [...] Urzędu Wojewódzkiego w O. o udostępnienie zapisów kartoteki paszportowej dotyczącej E. S. Mając na względzie powyższą argumentacje orzeczenie oparto o treść art. 145§1 pkt. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.