IV SA/Wa 1233/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania "inwestycje w gospodarstwach rolnych" 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) marca 2007 r. nr (...); 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K. J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1233/07 UZASADNIENIE Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia (...) marca 2007 r. nr (...)odrzucił wniosek K. J. o dofinansowanie realizacji projektu złożony w ramach Działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Organ stwierdził, iż dostarczone dokumenty potwierdzające wysokość przyznanej kwoty mlecznej nie są adekwatne do wielkości produkcji w gospodarstwie. Zgodnie z Uzupełnieniern Sektorowy Program Operacyjny "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żfwnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich", pomoc nie może być przeznaczona na projekt, który spowoduje wzrost produkcji, dla której brak normalnego rynku zbytu. W dziedzinach produkcji rolnej, dla których istnieją ograniczenia co do wielkości produkcji ustanowione na poziomie gospodarstwa rolnego, pomoc może być przyznana na projekt, który odpowiada kwocie (limitowi) produkcji, którym dysponuje to gospodarstwo. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) rozpatrzył negatywnie środek zaskarżenia wniesiony przez K. J. od wskazanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. Nadto podniósł, iż konieczność posiadania limitu odpowiadającego produkcji mleka w gospodarstwie określają zapisy w Sektorowym Programie Operacyjnym. W trakcie weryfikacji wniosku Oddział przedłużył termin na złożenie stosownych wyjaśnień i umożliwił nabycie brakującej kwoty mlecznej do 6 miesięcy. Z informacji przekazanych przez Oddział Regionalny wynika, że wnioskodawca informowany był o tym, jaka kwota mleczna jest wymagana w zależności od wskazanej w Planie Projektu ilości zwierząt, która ulegnie zmianie (w lipcu 2006 r. złożono stan wyjściowy i docelowy krów na 90 sztuk, a w planie projektu złożonym 28 lutego 2007 r. stan wyjściowy zwierząt w stosunku do pierwotnie zakładanego zmniejszył się z 90 do 25, a stan docelowy z 90 do 80 sztuk zwierząt). W związku z brakiem wszystkich niezbędnych dokumentów na etapie wstępnej weryfikacji wniosku, nie było możliwości przejścia do kolejnego etapu rozpatrywania wniosku tj. oceny ekonomiczno - technicznej. Ponadto Prezes wskazał, że z analizy dokumentacji wynika, że dzierżawiona przez wnioskodawcę od IV SA/Wa 1233/07 żony obora wraz z jałownikiem, znajduje się na działce nr (...) (własność M. J.). Działka ta została uwzględniona we wniosku złożonym przez M. J. i pozytywnie zweryfikowanym przez Agencję. Kolejne uzyskanie dofinansowania projektu realizowanego na tej samej działce jest niemożliwe i niezgodne z zasadami Sektorowego Programu Operacyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. J. reprezentowany przez pełnomocnika wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (DZ. U. Nr 116, poz. 1206) poprzez brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie korzystania przez skarżącego z dofinansowania Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich", 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania: art. 1 § 1 kpa - poprzez brak w ogóle zastosowania przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, art. 6 kpa - poprzez dowolne i bezpodstawne przyjęcie przez organ II instancji wzoru wyliczenia kwoty mlecznej, nieokreślonego w żadnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego podstawę odrzucenia wniosku skarżącego, art. 7 i 8 kpa w związku z art. 78 § 1 kpa - poprzez nieuwzględnienie przez Prezesa wniosków dowodowych strony na okoliczność błędnego pouczenia skarżącego co do wysokości wymaganej kwoty mlecznej przez pracownika Oddziału, art. 140 kpa w związku z art. 107 § 1i 3 kpa - poprzez brak wymaganych elementów decyzji administracyjnej oraz brak odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, art. 138 § 1 kpa - poprzez wydanie orzeczenia przez Prezesa o "rozpatrzeniu negatywnym odwołania". 3. naruszenie przepisów kompetencyjnych, tj. art. 5 ust 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r., o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r, Nr 31, poz. 264, ze zm.) - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez Dyrektora Wsparcia Sapard i Funduszy Strukturalnych ARiMR w Warszawie. IV SA/Wa 1233/07 W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi natomiast na zarzuty skargi podniósł, iż zarzut skarżącego o błędnym pouczeniu co do wysokości wymaganej kwoty mlecznej, jest bezzasadny, na co wskazuje treść pisma z dnia 9 stycznia 2007 r., w którym wzywa się skarżącego do "dostarczenia decyzji o przyznaniu przez ARR kwoty mlecznej, w wielkości dostosowanej do planowanej obsady zwierząt na stan docelowy". Również zarzut, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kompetencyjnych nie znajduje, zdaniem organu, uzasadnienia. Decyzja została podpisana przez Dyrektora Departamentu Wsparcia Sapard i Funduszy Strukturalnych, który dokonał tego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu w dniu 8 listopada 2007 r. przez Prezesa ARiMR w zakresie rozpatrywania odwołań oraz podpisywania pism do wnioskodawców. Uprawnienie Prezesa ARiMR do udzielania pełnomocnictwa wynika natomiast z art. 268a kpa. Pełnomocnik skarżącego w dniu 5 października 2007 r. nadesłał replikę na odpowiedź na skargę. W piśmie tym podniesiono, iż postępowanie w sprawie wniosku skarżącego przez dłuższy okres czasu było zawieszone na skutek interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nakazał on wstrzymanie postępowań wobec rolników, którzy mają przedstawić decyzję Agencji Rynku Rolnego o przyznaniu kwoty mlecznej. Ich podjęcie następowało po przedstawieniu przez wnioskodawcę zaświadczenia Agencji Rynku Rolnego o zarejestrowaniu kwoty mlecznej. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącego. Ponadto kwestia wysokości kwoty mlecznej dotyczy oceny merytorycznej wniosku skarżącego. Z kolei pełnomocnik organu wskazał, iż wiąże się to z brakiem formalnym uzasadniającym odrzucenie wniosku. W ocenie strony skarżącej takie stanowisko nie znajduje podstaw prawnych. Nadto wskazano, iż przed złożeniem uzupełnienia wniosku pracownica prowadząca wniosek skarżącego zapewniła go, iż posiadana przez niego kwota umożliwi przyznanie dotacji. Pełnomocnik skarżącego podał także, iż po wydaniu decyzji przez Prezesa w gospodarstwie M. J. przeprowadzono kontrolę dotyczącą spełnienia wymagań ubiegania się o dotację Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja...", która potwierdziła, że K. J. i M. J. pozostają w ustroju rozdzielności majątkowej i prowadzą faktycznie dwa różne gospodarstwa rolne. IV SA/Wa 1233/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm, zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga ma usprawiedliwione podstawy, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podstawową kwestią wymagającą na wstępie rozważenia jest charakter rozstrzygnięć obu organów administracyjnych odrzucających wniosek skarżącego o dofinansowanie realizacji projektu w ramach programu działania Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" w zakresie działania "inwestycje w gospodarstwach rolnych" Należy w tym miejscu przywołać stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r, sygn. akt II GPS 3/06, której przyjęto, iż "odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust.2 tej ustawy". Wprawdzie powyższa uchwała została podjęta w sprawie udzielenia pomocy finansowej w ramach działania 3.2.1 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Sektorowym Programem Operacyjnym " Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", to jednak w ocenie składu orzekającego, ma zastosowanie również w niniejszej sprawie Oba przypadki odnoszą się bowiem IV SA/Wa 1233/07 do sektorowych programów operacyjnych, o których jest mowa w art. 26 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju wskazanym w powołanej wyżej uchwale NSA. W doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są decyzjami, pomimo nie posiadania pełnej formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, a mianowicie takich jak: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji oraz datę. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi decyzję administracyjną mimo braku takiego oznaczenia zarówno w sentencji jak i w "nazwie" rozstrzygnięcia. "Pismo" to zawiera bowiem niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną elementy. I tak: zawiera oznaczenie organu, od którego pochodzi, osoba, która podpisała to pismo –B. U. - została upoważniona na podstawie art. 268a kpa do wydawania rozstrzygnięć w imieniu Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (pełnomocnictwa k. 53 i 54 akt postępowania sądowego). "Pismo" zawiera także datę jego wydania, rozstrzygnięcie co do istoty sprawy a także skierowane jest do konkretnego adresata – K. J. Podobnie należy ocenić poprzedzające to pismo - rozstrzygnięcie z dnia 6 marca 2007r. podpisane przez J. C., który upoważniony został do podejmowania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej realizowanej w ramach limitów ustalonych pełnomocnictwem. Reasumując Sąd przyjął, że zaskarżone przez skarżącego pismo jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie z dnia 6 marca 2006r. są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów kpa. Nie stoi w sprzeczności takiemu ustaleniu okoliczność, że pismo z dnia 6 marca 2007r. nie zawiera pouczenia o możliwości złożenia od niego odwołania. Brak taki może by oceniany w postępowaniu wstępnym mającym na celu zbadanie czy zostały spełnione warunki formalne odwołania to jest m.in. terminowość jego wniesienia. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została skarżącemu doręczona dnia 9 marca 2007r. ( zwrotne poświadczenie odbioru w aktach administracyjnych) natomiast odwołanie wpłynęło do organu dnia 23 marca 2007r. a zatem został zachowany, mimo braku pouczenia, 14-dniowy termin do jego wniesienia. IV SA/Wa 1233/07 Oceniając zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego Sąd uznał, że naruszają one prawo w stopniu skutkującym konieczność ich uchylenia. I tak: zasadny jest zarzut naruszenia art. 107§3 kpa. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaś uzasadnienie prawne- wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Ustawodawca dopuszcza możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji w sposób wskazany w §3 jedynie w przypadku gdy w całości uwzględnia ono żądanie strony (§4). Zaskarżona przez K. J. decyzja została uzasadniona z naruszeniem w/w reguł. Bez wątpienia organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wprawdzie w uzasadnieniu podano, iż "konieczność posiadania limitu odpowiadającego produkcji mleka w gospodarstwie określają zapisy w Sektorowym Programie Operacyjnym" lecz zapis taki nie konwaliduje braków we wskazanym wyżej zakresie. Nie może wszak ujść uwadze, że zapisy tego rozporządzenia (to jest rozporz. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004r. w sprawie przyjęcia Sektorowego programu operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz.U nr 197, poz. 2032) oraz rozporz. z dnia 8 września 2004r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego programu operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz.U. nr 207 poz. 2117) nie wskazują na konieczność posiadania konkretnej ilości kwot mlecznych. Co więcej nie wskazują w jaki sposób ich wysokość ma być wyliczona. Sposób wyliczenia tej kwoty został po raz pierwszy wskazany w wyjaśnieniach - w formie notatki służbowej - dokonanych przez A. K. dnia 28 marca 2007r. Wyjaśnienia te zostały następnie powielone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji jednakże w żaden sposób nie określały podstawy przyjęcia takiego sposobu wyliczenia. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że dokumenty, które stanowią obligatoryjne załączniki do wniosku o dofinansowanie w ramach działania 1.1 zostały IV SA/Wa 1233/07 określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8.12.2004r. w sprawie trybu składania wniosku o dofinansowanie w ramach działania 1.1. Inwestycje w gospodarstwach rolnych. Po pierwsze należy podkreślić, że takie "uzupełnienie" uzasadnienia dokonane w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braków decyzji w tym zakresie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podzielił pogląd reprezentowany w przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 200r. VSA/Wa 2905/05 (lex 209713), w którym Sąd ten stwierdził, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych. Po wtóre natomiast podkreślić należy, że §6 pkt.1O tego rozporządzenia wskazuje na konieczność dołączenia do wniosku kopii dokumentów potwierdzających wysokość kwot ( limitów) produkcji przyznanych wnioskodawcy na podstawie odrębnych przepisów jeżeli projekt dotyczy wzrostu produkcji przyznanych wnioskodawcy na podstawie odrębnych przepisów jeżeli projekt dotyczy wzrostu produkcji w dziedzinie objętej kwotowaniem (limitowaniem). Rozporządzenie to nie wskazuje zatem, że na tym etapie postępowania wnioskodawca powinien posiadać wystarczająca ilość limitu produkcji. Wprawdzie pismem z dnia 1 czerwca 2006r. a następnie 7.07.2006r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie "kopii dokumentów potwierdzających wysokość określonych na podstawie odrębnych przepisów kwot (limitów) produkcji jakimi dysponuje wnioskodawca" jednakże ani w tych pismach ani w żadnych innych wezwaniach nie zostało wskazane jaką wysokość limitów (kwot mlecznych) powinien posiadać skarżący. Nie precyzuje tego wezwania również pismo z dnia 9.01.2007r., który wezwano wnioskodawcę do dostarczenia decyzji o przyznaniu przez ARR kwoty mlecznej w wielkości dostosowanej do planowanej obsady zwierząt na stan docelowy. Jedynie na marginesie wskazać należy, że K. J. uzupełnił wniosek w żądanym zakresie albowiem udokumentował posiadane przez siebie limity kwot mlecznych. IV SA/Wa 1233/07 W tej sytuacji - w ocenie Sądu - zasadny jest zarzut naruszenia art. 8 i 9 kpa. Zgodnie z ich treścią organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nadto są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązkiem zatem organu w niniejszej sprawie było właściwe wezwanie wnioskodawcy do dostarczenia dokumentów potwierdzających posiadane przez niego limity kwot mlecznych, przede wszystkim poprzez wskazanie wysokości niezbędnych limitów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także, że przyczyną odrzucenia wniosku było to, że dzierżawiona przez wnioskodawcę od małżonki obora wraz Z jałownikiem znajduje się na działce nr (...) (własność M. J.) działka ta została uwzględniona we wniosku złożonym przez M. J. i pozytywnie zweryfikowana przez Agencję. Kolejne uzyskanie dofinansowania projektu realizowanego na tej samej działce jest niemożliwe i niezgodne z przepisami SPO. Natomiast w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego te okoliczności. Nadto fakt przyznania dopłaty M. J. za tę samą nieruchomość nie może stanowić o odmowie przyznania dofinansowania K. J. Nie można wszak wykluczyć, że to M. J. nieprawidłowo przyznano dofinansowanie. Reasumując - zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy - P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.