IV SA/Wa 1234/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. W., K. R., J. D., H. F. i S. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. odrzuca skargę M. W.; II. uchyla zaskarżone postanowienie; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących K. R., J. D., H. F. i S. P. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] mocą którego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a."], orzeczono o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego z wniosku M. W., H. F., K. R., J. D. i S. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1960 r. o nadaniu S. P. na własność nieruchomości o powierzchni 0,13 ha położonej w J. w gminie C. oraz zobowiązano wnioskodawczynie do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego celem ustalenia następstwa prawnego po zmarłym S. P. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek M. W., H. F., K. R., J. D. i S. P. z dnia [...] sierpnia 1999 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją własną z [...] lutego 2004 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania. Obie ww. decyzje, w wyniku uwzględnienia skargi wnioskodawczyń, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 488/04. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż Kolegium dopuściło się szeregu uchybień proceduralnych – nie ustaliło kręgu osób, które powinny występować w tym postępowaniu, w szczególności spadkobierców S. P. Zauważył, że w aktach sprawy brak jest postanowienia sądu stwierdzającego prawa do spadku po S. P., nie wiadomo też czy J. P. jest jego jedynym spadkobiercą. Z akt sprawy nie wynika, gdzie organy administracji publicznej poszukiwały akt administracyjnych dotyczących postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia z [...] listopada 1960 r. Nie wynika też, czy orzeczenie to w ogóle funkcjonuje w obrocie prawnym oraz czy nieruchomość nim objęta ma urządzoną księgę wieczystą. W ponownie prowadzonym postępowaniu pełnomocnik stron złożył do akt sprawy szereg dokumentów, m.in. Dokument Nadania Ziemi nr [...] z dnia [...] kwietnia 1955 r. o nadaniu S. W. (spadkodawcy wnioskodawczyń) własności nieruchomości o powierzchni 0,25 ha położonej w J. oraz orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1960 r. o nadaniu S. P. na własność i ustaleniu ceny nabycia nieruchomości o powierzchni 0,13 ha położonej w J. w gminie C. Pełnomocnik wskazał, że Dokument Nadania Ziemi na rzecz S. W. z dnia [...] kwietnia 1955 r. jest wcześniejszy od orzeczenia o nadaniu nieruchomości na własność i ustalenia ceny nabycia z dnia [...] listopada 1960 r. na rzecz S. P., co czyniło zasadnym skorygowanie - co do powierzchni - orzeczenia z dnia [...] listopada 1960 r. S. P. nadano bowiem działkę gruntu o powierzchni zawyżonej o 300 m2 (działka gruntu nr [...], którą władali S. W. i S. P. przed 1955 r. miała powierzchnię 0,34 ha), a wniosek skierowany do właściwego sądu dotyczący utworzenia ksiąg wieczystych nie był zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Z mapy sytuacyjnej i wykazu powierzchni wynika, że powierzchnia nieruchomości nadanej ww. orzeczeniem S. P. wynosi aktualnie 868 m2. Natomiast z odpisów zwykłych ksiąg wieczystych potwierdzających prawo własności działek nr [...], [...] i [...] (utworzonych z działki nr [...]) wynika, że jako właściciel działek nr [...] i [...] figuruje S. W., zaś działki nr [...] – S. P. Pełnomocnik podkreślił również, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1960 r. skierowano do osoby nieżyjącej (z odpisu skróconego aktu zgonu znajdującego się w aktach sprawy wynika, że S. P. zmarł w dniu [...] lutego 1958 r.), wobec czego jest ono nieważne z mocy prawa. Kolegium wykonało szereg czynności w celu realizacji wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2005 r., jednak nie ustalono kręgu następców prawnych S. P. J. P. (syn S. P.) nie udzielił żadnej odpowiedzi na pisma kierowane do niego w toku postępowania administracyjnego. W świetle powyższego organ doszedł do przekonania o konieczności zawieszenia postępowania do czasu przedłożenia postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po S. P. Brak ustalenia kręgu spadkobierców zmarłego S. P. uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1960 r. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy zatem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Kolegium wskazało, iż może wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora nieobjętego spadku dopiero wtedy, gdy sąd ustali, że spadkodawca nie żyje i nie ma spadkobierców ustawowych i testamentowych. Nie ma natomiast prawa wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, iż następcy prawni S. P. - adresata orzeczenia, którego legalność ma być oceniana w postępowaniu nadzorczym - są bezspornie stronami tego postępowania i Kolegium, zgodnie z art. 10, 11 i 81 k.p.a., ma obowiązek zapewnienia im czynnego w nim udziału. Zaniechanie dopełnienia tego obowiązku stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Odmienny pogląd wnioskodawczyni w tej kwestii nie może skutkować jakimikolwiek odstępstwami od wykonania tego obowiązku. Powołując treść art. 1025 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej powoływanej jako: k.c.) Kolegium wskazało, iż przepis ten odnosi się do osoby mającej interes prawny w powstaniu skutków prawnych, które łączą się ze stwierdzeniem nabycia spadku. Do kręgu tych osób należy zaliczyć w szczególności spadkobiercę, nabywcę spadku, ewentualnie wierzyciela spadkowego lub wierzyciela spadkodawcy. Nie wymienia się tu jakiegokolwiek organu, który byłby legitymowany do wystąpienia z takim wnioskiem do sądu powszechnego. Nadto organ wskazał, iż przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie nakłada obowiązku wyznaczenia terminu wystąpienia przez stronę postępowania do sądu lub innego organu, zatem żądanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym przedmiocie jest bezzasadne. Art. 100 § 1 k.p.a. określa czynności podejmowane przez organ administracji już po wydaniu postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania za czym przemawia sformułowanie: "organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4...". W żadnym przypadku organ administracji nie może też bez ustalenia kręgu spadkobierców S. P. przejąć sugerowanej inicjatywy w przedmiocie wszczęcia odrębnego postępowania. Obowiązek ustalenia stron postępowania obciąża organ administracji, jednak wystąpienie do sądu o stwierdzenie praw do spadku nie należy do organu prowadzącego postępowanie. Wniosek M. W. dotyczy jej sprawy majątkowej zatem niewątpliwie w jej interesie leży wykonanie obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie ww. postanowienia w całości z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi podniesiono, iż Kolegium nie wskazało, które z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na stronę obowiązek poszukiwania, czy też ustalania stron postępowania administracyjnego, zwalniając jednocześnie z tego obowiązku organ prowadzący postępowanie. Kolegium naruszyło tym samym przepis art. 124 § 1 k.p.a., który wymaga, by wydane przez ten organ postanowienie zawierało powołanie podstawy prawnej. Nadto pełnomocnik wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 100 § 1 k.p.a. to właśnie do obowiązków Kolegium należało wystąpienie do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jeżeli - zdaniem Kolegium - takie zagadnienie powstało w sprawie. Zgodnie z ww. przepisem obowiązek takiego wystąpienia przez organ wyprzedza wezwanie strony, aby przejęła inicjatywę w tym zakresie. Odnośnie wyrażonego przez Kolegium poglądu dotyczącego określenia osób, które zgodnie z art. 1025 k.c. mają interes prawny w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku pełnomocnik skarżących zauważył, iż Kolegium posiada interes prawny w przedmiotowym zakresie. Powołany przepis Kodeksu cywilnego nie wskazuje katalogu osób mających interes prawny, a wskazany przez Kolegium pogląd doktryny wymienia jedynie przykładowy i otwarty katalog tych osób. Końcowo pełnomocnik skarżących zauważył, iż niezależnie od kwestii ustalenia kręgu spadkobierców S. P. istotnym pozostaje fakt, że wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy usunięcia z obrotu prawnego decyzji nieważnej z mocy prawa - wydanej na osobę nieżyjącą w dniu jej wydania. Orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1960 r. o nadaniu na własność i ustaleniu ceny nabycia nieruchomości o powierzchni 0,13 ha położonej w J. wydano na rzecz S. P., który zmarł w dniu [...] lutego 1958 r., w więc przed wydaniem orzeczenia, na mocy którego go uwłaszczono. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu [...] maja 2009 r. zmarła uczestniczka postępowania administracyjnego M. W., w imieniu której pełnomocnik adw. A. J. wniósł skargę (kserokopia aktu zgonu – k. 36 akt sądowych). Obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 7 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżących wniósł o zawieszenie postępowania sądowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. W myśl art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. Taka sytuacja wystąpiła w sprawie w związku ze śmiercią jednej ze skarżących – M. W. Skarżąca ta, zgodnie z przedłożonym na rozprawie odpisem aktu zgonu, zmarła w dniu [...] maja 2009 r., tj. przed datą złożenia przez jej pełnomocnika skargi do Sądu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. Wobec utraty przez M. W. - z chwilą śmierci - zdolności sądowej, tj. zdolności do występowania przed sądem administracyjnym w charakterze strony, skarga M. W. podlegała odrzuceniu w oparciu o przytoczony powyżej art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu (pkt 1 sentencji). Badając legalność zaskarżonego w sprawie postanowienia ze skargi wniesionej przez pozostałych - innych niż M. W. - skarżących Sąd stwierdził naruszenie przez organ orzekający przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skutkowało to uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem z innych powodów niż podniesione w skardze. Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zawarte zostały w art. 145 § 1 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a. Jedną z podstaw wznowienia jest sytuacja gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przepis ten na mocy art. 126 k.p.a. znajduje zastosowanie do zaskarżonego postanowienia. Wskazać należy, że jedną z wnioskodawców (stron postępowania administracyjnego), którzy zainicjowali prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie w trybie nieważnościowym, była M. W. Osoba ta była reprezentowana - na etapie postępowania administracyjnego - przez adwokata A. J., który odbierał korespondencję kierowaną do wnioskodawczyni. Jak zostało już wskazane M. W. zmarła w dniu [...] maja 2009 r., to jest przed dniem wydania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. i jej doręczenia pełnomocnikowi M. W. w dniu [...] maja 2009 r. Pełnomocnictwo udzielone adwokatowi A. J. wygasło z chwilą śmierci M. W., która nastąpiła w dniu [...] maja 2009 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń było więc prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tzn. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W dacie śmierci wnioskodawczyni postępowanie to winno zostać zawieszone do czasu ujawnienia - na podstawie prawomocnego postanowienia właściwego sądu o stwierdzeniu nabycia spadku - spadkobierców zmarłej M. W. Stwierdzona wada kwalifikowana postępowania stanowi wystarczającą i samoistną podstawę do uwzględnienia skargi. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że organ orzekający w rozpatrywanej sprawie nie wykorzystał wszystkich możliwości w zakresie ustalenia spadkobierców S. P. Brak takich ustaleń wskazany został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 29 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 488/04. W aktach administracyjnych znajduje się odpis skrócony aktu zgonu S. P., który określa datę oraz miejsce zgonu. W ocenie Sądu nie było przeszkód by organ – przed zawieszeniem postępowania nieważnościowego – wystąpił do sądu spadku S. P. o udzielenie informacji czy prowadzone było postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po S. P. oraz o ewentualne przekazanie odpisu postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po tym zmarłym. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, w ocenie Sądu, że zawieszenie postępowania nieważnościowego było co najmniej przedwczesne. Dopiero potwierdzenie przez właściwy sąd, że nie było prowadzonego postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po S. P., dawałoby podstawy do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania i jednoczesnego zobowiązania wnioskodawców - mających interes majątkowy w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1960 r. - do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po S. P. Organ ponownie rozpatrując sprawę zobligowany będzie do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w niniejszym wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania sądowego, zawarte w pkt 3 sentencji wyroku, oparte zostało na art. 200 p.p.s.a.