IV SA/Wa 1234/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia wniosku w zakresie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych nr [...] z dnia [...] lutego 2012r.; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego na rzecz skarżącego D. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego po rozpoznaniu zażalenia D. B. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika utrzymał w mocy postanowienie Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w zakresie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpił do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. w zakresie swojej właściwości uzgodnił przedstawiony projekt. Organ wojskowy zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedował na zasadzie art. 106 kpa. Dalej stwierdzono, że inicjatywa podjęcia współdziałania z innym organem leży po stronie organu prowadzącego postępowanie główne. Na nim spoczywa także obowiązek zawiadomienia o tym przedsięwzięciu wszystkich stron postępowania. Organ współdziałający nie może formalnie podjąć działań inicjujących. Skutecznie może podjąć czynności współdziałania dopiero wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie główne zwróci się do niego o zajęcie stanowiska w sprawie. Otrzymawszy wezwanie do współdziałania, organ ten nie może jednak odmówić zajęcia stanowiska w sprawie, na co wskazuje początkowa część art. 106 § 3 kpa. Z tego względu za błędny organ uznał zarzut jakoby to do organu uzgadniającego należało zawiadomienie strony o wszczęciu tego postępowania incydentalnego. Na zakończenie wskazano, że kolejność podejmowanych czynności w procesie współdziałania winna być następująca: 1) wszczęcie postępowania przed organem powołanym do wydania decyzji (wszczęcie postępowania głównego), 2) stwierdzenie obowiązku współdziałania i zwrócenie się do innego organu o wydanie opinii (zajęcie stanowiska), 3) zawiadomienie strony o wymogu uzyskania tego stanowiska, 4) uzyskanie i rozpatrzenie stanowiska organu, 5) wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł D. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych nr [...] z dnia [...] lutego 2012 roku i przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 4) kpa w związku z art. 1 kpa oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że postępowanie dotyczące sposobu zagospodarowania jednej działki budowlanej podlega przepisom ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy postępowanie dotyczy w istocie indywidualnej sprawy administracyjnej, podlegającej rozpoznaniu według przepisów kpa. Zdaniem skarżącego w zakresie władztwa planistycznego nie mieści się kompetencja do inicjowania procedury planistycznej w odniesieniu do jednej działki, w stosunku do której ten sam organ uprzednio wydał decyzję o warunkach zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma na celu "określenie polityki przestrzennej (...) oraz lokalnych zasad, zagospodarowania przestrzennego gminy" - art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jego przedmiotem nie może być pojedyncza działka budowlana. Ograniczenie postępowania planistycznego do jednej nieruchomości powoduje, że jego przedmiotem jest indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej (art. 1 kpa), której rozpoznanie powinno podlegać przepisom Kpa. Przemawiało to za przyznaniem skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniach mających na celu uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu będzie przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy - art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób zagospodarowania pojedynczych nieruchomości określany jest na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego), nie zaś w drodze planu miejscowego. Również poszczególne przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozróżniają pojęcia "obszaru" - rozumianego jako większa przestrzeń terenu (por. art. 2 pkt 6-9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) od "działki budowlanej", obejmującej wyodrębniony i zorganizowany fragment większego obszaru (por. art. 2 pkt 12, 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tej sprawie postępowanie dotyczy jednej działki budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo procesowe w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 3 kpa. Przepis ten stanowi, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji (postanowienia) ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów. Pierwszy z nich obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania. Na tym etapie organ zobowiązany jest do ustalenia, czy wniosek o wznowienie opiera się na jednej z przesłanek opisanych w art. 145 § 1 lub 145 a kpa, czy został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 kpa oraz czy pochodzi od strony, jeżeli możliwość oceny legitymacji podmiotu inicjującego to postępowanie nadzwyczajne jest możliwa na tym etapie postępowania. W pierwszej jednak kolejności organ administracji publicznej z urzędu - dotyczy to zarówno postępowań nadzwyczajnych, jak również postępowania, które toczy się w zwykłym trybie - ma obowiązek zbadać, czy jest właściwy do rozpoznania danej sprawy. Dyrektywa powyższa wynika z brzmienia art. 19 kpa, mianowicie organy przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową ustala się natomiast według przepisów o zakresie działania organu. Przy czym w postępowaniach nadzwyczajnych przepisy prawa, zawarte w stosownych rozdziałach kpa wskazują organ właściwy do wszczęcia takiego postępowania. W postępowaniu wznowieniowym taką normą jest art. 150 kpa, który w § 1 wytycza generalną zasadę, iż właściwym w sprawach wznowienia jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, choć samo podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji (art. 148 § 1 kpa). W niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] lipca 2011r., które kończyło postępowanie uzgodnieniowe do projektu planu miejscowego wydane przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. nie zostało zaskarżone przez uprawniony podmiot do organu drugiej instancji, co oznacza w myśl określonej wyżej generalnej zasady, że Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. byłby jednocześnie właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Tymczasem wniosek o wznowienie został rozpatrzony przez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, czyli inny organ od tego, który orzekał w postępowaniu uzgodnieniowym. Jednocześnie z przywołanych w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2012r. przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r, Nr 22. poz. 114) nie wynika, aby organ niezespolonej administracji rządowej jakim jest szef wojewódzkiego sztabu wojskowego uległ likwidacji, a w jego miejsce powołano szefa inspektoratu wsparcia sił zbrojnych, który zgodnie z ustawową delegacją przejmuje obowiązki szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego. Z przepisu art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) w brzmieniu na dzień orzekania przez obydwa organy wynika, że organami niezespolonej administracji rządowej są szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowi komendanci uzupełnień. Gdyby zatem przyjąć - choć nie wydaje się wobec przywołania art. 150 § 2 kpa w podstawie prawnej rozstrzygnięcia - że właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania jest organ, który wydał decyzję ostateczną to byłby nim w niniejszej sprawie Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P., bowiem ten organ istnieje w systemie organów administracji publicznej. Jednocześnie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przywołano art. 150 § 2 kpa, który przewiduje odstępstwo od generalnej reguły rozpoznawania wniosku o wznowienie przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W sytuacji gdy przyczyną wznowienia jest działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji - tutaj Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. - o wznowieniu rozstrzyga organ wyższego stopnia. W tej jednak konkretnej sprawie, gdy wniosek o wznowienie został złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, zastosowanie normy art. 150 § 2 kpa budzi uzasadnione wątpliwości. Otóż dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia jest działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, czyli decyzję ostateczną. Będzie to miało miejsce gdy na skutek świadomego działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość wyliczona w art. 145 § 1 kpa. Jak wskazuje komentarz do kpa (B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2000, str. 608) jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu to organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku w myśl art. 150 § 2 kpa jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu w celu uniemożliwienia tej stronie udziału w postępowaniu. Jeżeli zatem umocowanie do działania Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych widział w normie art. 150 § 2 kpa miał obowiązek ustalić w pierwszej kolejności, że pominięcie D. B. w postępowaniu uzgodnieniowym do planu miejscowego było wynikiem celowego działania Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. w celu pominięcia tej osoby, a nadto wykazanie, że Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych jest organem wyższego stopnia w stosunku do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego. Tego rodzaju rozważań nie podniesiono w zaskarżonym postanowieniu. Tymczasem zmiana generalnej właściwości rzeczowej organu administracji publicznej, choć mająca oparcie w obowiązujących przepisach wymaga oddzielnego wyjaśnienia, aby strona została zapoznana z tokiem rozumowania organu. Odzwierciedlenie tego procesu myślowego winno znaleźć się w uzasadnieniu do wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ nie wypowiedział się w tej kwestii. Reasumując tę część rozważań organy rozpoznające ponownie sprawę w pierwszej kolejności ustalą - mając na uwadze wyżej przeprowadzony wywód - organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. W dalszej części zadaniem organu rozpoznającego wniosek o wznowienie postępowania będzie zbadanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania. Na tym etapie organ zobowiązany jest do ustalenia, czy wniosek o wznowienie opiera się na jednej z przesłanek opisanych w art. 145 § 1 lub 145 a k.p.a., czy został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 kpa oraz czy pochodzi od strony, jeżeli możliwość oceny legitymacji podmiotu inicjującego to postępowanie nadzwyczajne jest możliwa na tym etapie postępowania. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, jak również wydanego przez organ I instancji nie zawiera w powyższym zakresie żadnych ustaleń oraz rozważań prawnych w zakresie istotnych dla sprawy przesłanek. Uzasadnienie koncentruje się wyłącznie na teoretycznych rozważaniach, jednak dotyczących procesu uzgadniania, co nastąpiło w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r., nie zaś samego postępowania wznowieniowego, które jest odrębnym postępowaniem i rządzi się swoimi regułami. Trudno nawet ocenić w jaki sposób organy odniosły się do kwestii wznowienia bowiem uzasadnienie zaskarżonego aktu w żadnym fragmencie nie dotyczy istoty sprawy. Obecnie zatem organy po ustaleniu w pierwszej kolejności swojej właściwości rzeczowej przeprowadzą prawidłowe postępowanie wznowieniowe według kryteriów wskazanych w kpa. Dopiero wówczas będzie możliwe przeprowadzenie przez sąd administracyjny kontroli prawidłowości zastosowania przepisów o wznowieniu w tej konkretnej sprawie. Uznając zatem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 , 77 i 107§3 kpa w zw. z art. 126 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a., orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 cytowanej ustawy. Natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2. wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.