IV SA/Wa 1235/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. z siedzibą w [...] na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o nałożeniu kary administracyjnej na przewoźnika [...] w kwocie 21205,50 zł za przywóz cudzoziemki nie posiadającej ważnej wizy uprawniającej do wjazdu na terytorium Polski. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu [...] czerwca 2015 r. w trakcie odprawy granicznej na kierunku wjazdowym do Polski w lotniczym przejściu granicznym W. , ustalono, że przewoźnik [...] na pokładzie samolotu z L. (rejs [...]) przywiózł do granicy RP ob. [...], A. A. , nie posiadającą ważnej wizy uprawniającej do wjazdu na terytorium Polski. Cudzoziemka legitymowała się paszportem nr [...] ważnym do dnia [...] czerwca 2018 r., w którym zamieszczona była [...] wiza Schengen nr [...], wydana w dniu [...] kwietnia 2015 r. ważna od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] czerwca 2015 r. uprawniająca do jednokrotnego wjazdu na terytorium strefy Schengen. Wiza ta została wykorzystana w dniach [...] czerwca 2015 r. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650, ze zm.) Komendant Placówki Straży Granicznej W. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił Cudzoziemce wjazdu na terytorium Komendant Placówki Straży Granicznej W. w dniu [...] czerwca 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na przewoźnika kary administracyjnej, o której mowa w art. 462 ust 1 - 2 i 4 - 5 ustawy o cudzoziemcach i decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nałożył karę administracyjną na przewoźnika [...] w wysokości 5 000 EUR, co w przeliczeniu na złote wg średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej wyniosło 21 205,50 PLN Organ odwoławczy podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3 000 do 5 000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500 000 euro. Przepis o którym mowa w ust. 1, dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach zwalniająca przewoźnika z odpowiedzialności finansowej. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że poprzednia decyzja organu I. została uchylona ze względu na niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego. Oceniając ponowną decyzję organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że uzupełnił on brakujący materiał dowodowy w zakresie kopii tych stron paszportu, które zawierały istotne w sprawie informacje, tj. z danymi personalnymi cudzoziemki, naklejki wizowej, oraz stempli kontroli granicznej znajdujących się w dokumencie podróży na stronie sąsiadującej z naklejką wizową, jak również dokumentów na potwierdzenie tego, że cudzoziemka w dniu [...] czerwca 2015 r. znajdowała się na pokładzie samolotu przewoźnika [...] Organ wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy kserokopii stron z dokumentu podróży cudzoziemki w sposób oczywisty wynika, że posiadała ona wizę uprawniającą do jednokrotnego wjazdu i pobytu w strefie Schengen, i że została ona przez nią wykorzystana (wjazd [...] czerwca 2015 r., wyjazd [...] czerwca 2015 r). Potwierdzające tę okoliczność stemple kontrolne znajdują się w dokumencie podróży na stronie sąsiadującej z naklejką wizową. Liczba wjazdów, do których uprawnia dana wiza określana jest w stałym polu na naklejce wizowej, co czyni, prostym jej weryfikację w przypadku starannego wglądu w naklejkę wizową. Organ odwoławczy podał, że gdyby osoba dokonująca z ramienia przewoźnika kontroli dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu do strefy Schengen wykonała swój obowiązek w sposób staranny, stwierdziłaby, że cudzoziemka posiadała wizę uprawniającą do jednokrotnego wjazdu, która została już wykorzystana. Wygląd wizy, określony w załączniku do rozporządzenia Rady (WE) nr 1683/95 z dnia 29 maja 1995 r. ustanawiającego jednolity formularz wizowy winien być znany przewoźnikowi. W ocenie organu II instancji niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a., ustanawiającego zasadę czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania administracyjnego, co w konsekwencji realnie uniemożliwiło wypowiedzenie się stronie, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Przed wydaniem decyzji Komendant Placówki Straży Granicznej W. wystosował do pełnomocnika strony pismo z dnia [...] grudnia 2015 r. informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. pełnomocnik ustosunkował się do pisma organu. Komendant Główny Straży Granicznej podał, że pismo pełnomocnika z dnia [...] grudnia 2015 r., pomimo jego nieuwzględnienia przez organ, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem okoliczności w nim wymienione, a dotyczące wglądu w akta sprawy prowadzonej z udziałem cudzoziemki były już uprzednio podnoszone przez pełnomocnika strony, zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak i w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2015 r. wydanej przez Komendanta Placówki Straży Granicznej W.. Odnosząc się do argumentu pełnomocnika, że organ pierwszej instancji ograniczył się do wybiórczego skopiowania dokumentów, tj. jedynie dziesięciu stron dokumentu podróży cudzoziemki, w efekcie czego, niemożliwym jest jednoznaczne stwierdzenie, że cudzoziemka ta nie posiadała żadnej innej wizy, poza tą umieszczoną na stronie 8 dokumentu, która byłaby ważna w chwili przyjazdu do Polski organ odwoławczy podał, że w aktach sprawy znajdują się potwierdzone za zgodność kopie tych stron dokumentu podroży, w których zawarte są wizy i stemple kontroli granicznej. Pozostałe strony, jak wynika z adnotacji funkcjonariusza SG, nie zawierały wpisów. Dodatkowo okolicznością potwierdzającą brak wymaganych dokumentów podczas przekraczania granicy jest fakt wydania w dniu [...] czerwca 2015 r. (obowiązującej w obrocie prawnym) decyzji o odmowie wjazdu cudzoziemce na terytorium RP, która jako dokument urzędowy jest dowodem na okoliczności w niej stwierdzone. Od tej decyzji A. A. nie wniosła odwołania. W ocenie organu, gdyby cudzoziemka posiadała inne dokumenty uprawniające ją do wjazdu i pobytu na terytorium RP, to w jej interesie było przedstawienie ich do kontroli granicznej chociażby w celu uniknięcia odmowy wjazdu na to terytorium. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązkiem przewoźnika była prawidłowa i skuteczna weryfikacja posiadanych przez podróżnych dokumentów podróży. Fakt wpuszczenia na pokład samolotu cudzoziemki, która zamierzała przekroczyć granicę na podstawie wykorzystanej wcześniej wizy uprawniającej do jednokrotnego wjazdu na terytorium strefy Schengen świadczy o braku skutecznej weryfikacji dokumentu pasażerki, za co odpowiedzialny jest przewoźnik, który w ramach dbałości o własne interesy winien powierzyć kontrolę dokumentów osobie, która posiada niezbędną wiedzę w tym zakresie. W takim przypadku odpowiedzialność przewoźnika ma w istocie charakter obiektywny (za sam fakt nie upewnienia się w powiązaniu ze skutkiem - dostarczeniem do odprawy granicznej), nie jest związana z winą konkretnej osoby, a zastosowanie sankcji ma cel prewencyjny, tj. służy eliminacji tego rodzaju przypadków w przyszłości. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] z siedzibą w [...] , reprezentowana przez adwokata podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezebraniu przez Organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego stanowiącego podstawę ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności nieuzupełnieniu tego materiału o dowody, z których jednoznacznie wynikałoby, że cudzoziemka A. A. nie posiadała dokumentów zezwalających jej na wjazd do Polski, a także dokonaniu uproszczonej oceny zebranego materiału dowodowego; 2. art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie ich oceny dowolnej, w szczególności poprzez uznanie okoliczności nieposiadania przez cudzoziemkę A. A. dokumentów zezwalających jej na wjazd do Polski za udowodnioną, pomimo braku w aktach sprawy dostatecznych dowodów potwierdzających tę okoliczność; 3. art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, polegające na niepodjęciu przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności nieuzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o dowody, z których jednoznacznie wynikałoby, że cudzoziemka A. A. nie posiadała dokumentów zezwalających jej na wjazd do Polski; 4. art. 9 zd. pierwsze k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nienależytym i niewyczerpującym informowaniu strony o okolicznościach faktycznych sprawy, w szczególności niedołączeniu do akt sprawy dowodów mających istotne znaczenie dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, do których Organ miał dostęp bądź mógł taki dostęp uzyskać. Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżący podał, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dostatecznych dowodów wskazujących na jego odpowiedzialność za przywiezienie do granicy RP cudzoziemca nieposiadającego wymaganej wizy lub innego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP. Organy obu instancji nie dostosowały się w całości do wytycznych Komendanta Głównego Straży Granicznej zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., gdyż w odniesieniu do paszportu, którym w dniu [...] czerwca 2015 r. legitymowała się cudzoziemka, organ I instancji ograniczył się do skopiowania jedynie dziesięciu stron tego dokumentu. Z kolei, w uzasadnieniu skarżonej decyzji Organ stwierdził, że brakujący materiał dowodowy uzupełniono w zakresie kopii tych stron paszportu, które zawierały istotne w sprawie informacje, tj. dane personalne cudzoziemki, naklejkę wizową oraz odciski stempli kontroli granicznej na stronie sąsiadującej z naklejką wizową. Skarżący nie kwestionuje przy tym samego faktu wykorzystania przez cudzoziemkę rzeczonej wizy przed dniem [...] czerwca 2015 r. Nie można jednak z całą stanowczością wykluczyć, że na pozostałych stronach paszportu znajdowała się wiza inna, niż ta umieszczona na stronie 8 paszportu (nr [...]), która byłaby ważna w chwili przyjazdu cudzoziemki do Polski. Wysoce prawdopodobne jest bowiem, że cudzoziemka, planując podróż do Polski, zadbała o wyrobienie nowej wizy po wykorzystaniu poprzedniej. W ocenie Skarżącego brak jest również protokołu z przesłuchania cudzoziemki, w trakcie którego mogłaby ona potwierdzić, że nie dysponuje żadnym innym dokumentem zezwalającym jej na wjazd na terytorium RP. Zebrany materiał dowodowy nie jest zatem wystarczający dla kategorycznego przypisania Skarżącemu odpowiedzialności stanowiącej podstawę nałożenia kary administracyjnej. Skarżący podał, że całkowicie niezrozumiałe i pozostające bez znaczenia dla jego sytuacji prawnej jest powoływanie się przez Organ na fakt, że cudzoziemka nie odwołała się od decyzji odmawiającej jej wjazdu na terytorium RP. Jak sam Organ stwierdził, Skarżący nie był stroną tego postępowania i przymiot taki mu nie przysługiwał, nie miał on zatem żadnego wpływu na podjęte przez cudzoziemkę działania w toku tego postępowania ani wiedzy na temat przyczyn podejmowanych (lub niepodjętych) przez nią kroków prawnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.). Zgodnie z art. 462 ust. 1 tej ustawy na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, (...) jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3.000 do 5.000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro. Zasada ta dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego (art. 262 ust. 3 ustawy). Przepisów tych nie stosuje się jedynie jeżeli przewoźnik: 1) przywiózł do granicy cudzoziemca, który podczas kontroli granicznej złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej; 2) mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium (...). Z uwagi na sformułowanie użyte w art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ administracji w drodze uznania może jedynie miarkować wysokość samej kary, ale nie jej zastosowanie. Zauważyć należy że powyższą odpowiedzialnością zostały objęte podmioty, które charakteryzują się wysokim stopniem profesjonalizacji usług. Głównym zarzutem podnoszonym przez Skarżącego jest niezebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego w szczególności to, że w aktach nie zamieszczono kserokopii wszystkich stron paszportu Cudzoziemki. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy i poczynione przez organy ustalenia są prawidłowe. Bezspornym jest, że dniu [...] czerwca 2015 r. w trakcie odprawy granicznej na kierunku wjazdowym do Polski w lotniczym przejściu granicznym W. , ustalono, że na pokładzie samolotu z [...] (rejs [...]) przewoźnika [...] na przywieziono do granicy RP obywatelką [...] – A. A.. W toku dalszych czynności ustalono, że osoba ta nie posiadała ważnej wizy uprawniającej do wjazdu na terytorium Polski. Z materiału dowodowego wynika, że cudzoziemka ta legitymowała się paszportem nr [...] ważnym do dnia [...] czerwca 2018 r., w którym zamieszczona była [...] wiza Schengen nr [...], ważna od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] czerwca 2015 r. uprawniająca do jednokrotnego wjazdu na terytorium strefy Schengen. Wiza ta została wykorzystana w dniach [...] czerwca 2015 r. Z akt sprawy wynika, że organ nie sporządził kserokopii wszystkich stron paszportu Cudzoziemki, jednak w ocenie Sądu było to działanie usprawiedliwione, skoro na wykonanych kserokopiach znajduje się oświadczenie funkcjonariusza Straży Granicznej, że "pozostałe strony paszportów nie zawierają wpisów". W aktach sprawy znajduje się również notatka urzędowa funkcjonariusza Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. z którego wynika, że Cudzoziemka okazała paszport bez zamieszczonej w nim wizy lub innego dokumentu pobytowego uprawniającego ją do wjazdu i pobytu na terytorium RP. Z notatki tej wynika również, że Cudzoziemka oświadczyła, że ubiegała się o wizę Schengen na wielokrotną ilość wjazdów, jednakże uzyskała wizę z jednokrotnych wjazdem. Wiza ta została zaś wykorzystana na wjazd do strefy Schengen podczas pobytu w dniach [...] czerwca – [...] czerwca 2015 r. Brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazane czynności funkcjonariuszy SG są nieprawdziwe, zważywszy zarówno na zasadność generalnego domniemania legalności działania funkcjonariuszy publicznych, lecz także mając na względzie rygory prawne w razie przekroczenia uprawnień czy niedopełnienia obowiązków – art. 231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny w takiej sytuacji założenie najwyższej staranności działania funkcjonariusza jest uzasadnione. Poza tym logiczne wydaje się, że gdyby Cudzoziemka posiadała jakikolwiek inny dokument uprawniający ją do wjazdu na terytorium RP Komendant Placówki Straży Granicznej W. nie wydałby w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzji o odmowie wjazdu na granicy z powodu nieposiadania przez Cudzoziemkę ważnej wizy lub dokumentu pobytowego i nie powiadamiał w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Skarżącego przewoźnika o odmowie wjazdu cudzoziecma. Powyższe ustalenia pozwalają na przyjęcie, że Cudzoziemka nie dysponowała dokumentem, uprawniającym ją do wjazdu na terytorium RP. Ustalenia organów w tym zakresie były zatem prawidłowe. Nie można również, wbrew zarzutom skargi uznać, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące sposób prowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności przekroczyły granicę swobodnej oceny dowodów. Na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Jednocześnie należy wskazać, że z akt sprawy nie wynika, by zastosowanie w sprawie mógłby mieć art. 462 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach wyłączający odpowiedzialność przewoźnika. Również wysokość ustalonej kary pieniężnej mieści się w granicach ustalonych przez ustawodawcę. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) należało orzec jak w sentencji.