IV SA/Wa 124/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy orzeczenie Starosty [...] z [...] lipca 2016r. o ustaleniu odszkodowanie na rzecz p. W. D. (dalej "Byłego właściciela") w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ew. o nr [...] i nr [...], (łączna pow. [...] m2), położonej w obrębie [...], gm. [...], wydzieloną pod projektowane ulice. Stan sprawy przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] listopada 2016 roku przedstawia się w sposób następujący: Decyzją z [...] stycznia 1996 r. nr [...] Wójta Gminy [...] na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991, Nr 30 poz. 127 ze zm.) zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...] położonej w [...], w wyniku którego wydzielone zostały działki nr [...] i nr [...] przeznaczone w planie miejscowym pod projektowane ulice. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lutego 1996r. Działki o numerach [...] i [...] przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] – dalej "Gmina". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] w dniu [...] listopada 1994r. (Dz.Urz.województwa [...] nr [...] poz. [...] z [...].12.1994r.) określał przeznaczenie działek nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 jako teren przeznaczony pod projektowane ulice. Pismem z [...] listopada 2015 roku, uzupełnionym pismem z [...] grudnia 2015 roku Były właściciel wystąpił do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za zajętą pod drogi nieruchomość. Z treści wniosku oraz z korespondencji z Gminą wynika, że pomiędzy Byłym właścicielem nieruchomości a Gminą nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Po zleceniu i wykonaniu [...] kwietnia 2016 roku operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego (p. W. K.) pismami z [...] kwietnia 2016r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwano na rozprawę strony oraz rzeczoznawcę majątkowego. Podczas rozprawy przeprowadzonej [...] maja 2016r. przedstawiciel Wójta Gminy [...] oraz Były właściciel poprosili o wyznaczenie terminu 14 dni na dokładne zapoznanie się z operatem szacunkowym i przesłanie uwag i zastrzeżeń na piśmie. Rzeczoznawca majątkowy oświadczyła, że na zarzuty do operatu odpowie na piśmie w ciągu 21 dni od ich otrzymania. Wójt Gminy [...] złożył [...] maja 2016r. na piśmie uwagi do operatu szacunkowego. Stwierdził, że biegła nie wyjaśniła kwestii doboru nieruchomości w zbiorze transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, czy wśród nich są także przeznaczone pod drogi. Nie zostały uwzględnione transakcje z Gminy z końca roku 2015 i początku 2016. Były właściciel złożył [...] maja 2016r. na piśmie uwagi do operatu zarzucając sprzeczne ze sobą ustalenia, nieuzasadnienie doboru nieruchomości porównywanych, nieuzasadnienie wysokości przyjętego współczynnika korygującego. Uwagi i zastrzeżenia do wyceny złożone przez Gminę i Byłego właściciela zostały przekazane rzeczoznawcy celem ustosunkowania się do nich. Rzeczoznawca pismem z [...] czerwca 2016r. złożyła obszerne wyjaśnienia i podtrzymała swoją wycenę z [...] kwietnia 2016r. Pismem z [...] czerwca 2016r., zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm.) –dalej K.p.a., strony postępowania zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma. W zakreślonym terminie nie wpłynęły żadne dodatkowe informacje dotyczące zgromadzonego materiału dowodowego i dodatkowych ustaleń. Decyzją z [...] lipca 2016r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako część działek nr [...] i nr [...], wydzieloną pod projektowane ulice, w wyniku podziału dokonanego na wniosek jej poprzedniego właściciela i zobowiązał Gminę do wypłaty ustalonego odszkodowania w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, że po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego, wobec podtrzymania wyceny przez rzeczoznawcę, operat szacunkowy nie budził zastrzeżeń i stanowił dowód w sprawie. Podzielił w całości argumenty rzeczoznawcy majątkowego. zawarte w odpowiedzi na zarzuty skierowane do jego operatu przez obydwie strony postępowania, i stanął na stanowisku, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a także zgodnie z art. 134 ust. 2, art. 154, art 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 1774 ze zm.). Wskazał, że mógł ocenić sporządzony w sprawie operat szacunkowy jedynie pod względem formalnym. Od powyższej decyzji odwołał się Wójt Gminy [...] wnosząc o jej uchylenie z uwagi na to, że organ nie wypowiedział się na temat zgłoszonych przez Gminę uwag, ponadto nie zgadza się z doborem transakcji nieruchomościami w operacie, a także ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartością przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie złożył także Były właściciel zarzucając zaniżenie ustalonego odszkodowania i niewyjaśnienie zgłoszonych zastrzeżeń do wyceny. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2016r. W uzasadnieniu wskazał, że operat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi w sprawie dowód pomocny przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat z [...] kwietnia 2016r. uznała, iż istnieje możliwość stosowania dla celów wyceny tej nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi. Dokonując wyboru podejścia, metody i techniki szacowania rzeczoznawca zdecydowała się na określenie wartości nieruchomości podejściem porównawczym i metodą korygowania ceny średniej, do wyceny przyjęła nieruchomości drogowe z określonego terytorialnie rynku, obejmującego powiat [...]. Wytypowała 12 transakcji o relatywnie zbliżonych cenach jednostkowych, które następnie wykorzystała do porównań. Rzeczoznawca przyjęła metodę korygowania ceny średniej wymagającej zaistnienia na badanym rynku co najmniej kilkunastu nieruchomości porównawczych. W próbce 12 nieruchomości są zarówno działki pochodzące z [...], jak i z innych, porównywalnych w ocenie rzeczoznawcy, lokalizacji. W ocenie organu II instancji niezasadny jest zarzut, że wycena powinna opierać się tylko na czterech transakcjach z miejscowości [...], bez potrzeby dalszego rozszerzania rynku, gdyż z ustaleń operatu wynika, że ceny tych transakcji nie są na jednakowym poziomie, a do kompetencji autora wyceny należy wybór rynku lokalnego i dobór nieruchomości podobnych. Szczegółowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego pozwoliły uznać, że sporna kwestia doboru obiektów porównawczych została wystarczająco wyjaśniona. Rzeczoznawca wybrała do porównań transakcje dotyczące nieruchomości możliwie najbardziej podobnych, natomiast przywołane w odwołaniu Gminy ceny jednostkowe pominiętych nieruchomości drogowych stanowiły na tle zbioru danych przyjętych do porównań ceny nieporównywalne. Byłyby więc odrzucone, jako ceny skrajne. Ponadto na podstawie przedstawionych w odwołaniu, szczątkowych danych cenowych, nie da się także stwierdzić, że "na terenie gminy [...] istnieje trend spadkowy w zakresie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych...". Jest to opinia Gminy, nie poparta wiarygodnymi danymi. Opracowanie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy formalne wskazane w par. 56 i 57 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W trakcie analizy zapisów operatu nie stwierdzono istotnych wewnętrznych niespójności wyceny ani błędów obliczeniowych. Operat może służyć za kompletny, przydatny i wiarygodny dowód o wartości nieruchomości. Kwestionowanie założeń wyceny w powyższym zakresie wiązałoby się z merytoryczną oceną operatu, do której nie jest uprawniony organ administracyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie podjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zbyt ogólne twierdzenia, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego organ nie wziął pod uwagę treści uzasadnienia odwołania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że: - organ II instancji zaniechał właściwej oceny operatu szacunkowego i bezpodstawnie poprzestał na jego formalnej prawidłowości, co jest sprzeczne z zasadą swobodnej oceny dowodów; unikanie przez organ odwoławczy wnikliwego zbadania operatu nosi cechy dowolności; wojewoda nie mógł bez weryfikacji traktować, jako pewnik, twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego, zasłaniając się brakiem wiedzy specjalistycznej; operat szacunkowy z [...] kwietnia 2016r. nie odpowiada przepisom ustawy oraz nie zawiera logicznego i wnikliwego uzasadnienia, a co za tym idzie został wykonany bez należytej staranności, do czego zobowiązuje rzeczoznawcę art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - rzeczoznawca majątkowy w sposób dowolny wybrał obszar rozpatrywanego rynku i transakcje stanowiące podstawę wyceny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na niezasadność podniesionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 130 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Istota sporu w niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organy administracji publicznej ustalając wysokość odszkodowania za nieruchomość mogły oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego z [...] kwietnia 2016r., uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji w tym zakresie należało podzielić z uwagi na regulację art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kwestionując treść operatu szacunkowego, w tym zastosowanych podejścia i metody, strona skarżąca musi też mieć na uwadze, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, natomiast organ prowadzący postępowanie lub sąd administracyjny nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Weryfikacja prawidłowości operatu ma przede wszystkim wymiar formalny (obejmuje np. kontrolę czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (np. wyrok NSA z 24.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1705/10), natomiast wymiar treściowy operatu podlega kontroli tylko z punktu widzenia zachowania wyrażonych w przepisach prawa zasad sporządzania wyceny. W przedmiotowej sprawie Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że operat szacunkowy z [...] kwietnia 2016r. został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Należy jednocześnie podkreślić, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu nie decyduje strona, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. W sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie strony zainteresowanej wypłatą odszkodowania w jak najniższej wysokości o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Dodać trzeba, iż jeśli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym - dokonana przez niego wycena nieruchomości - nie jest dla strony satysfakcjonująca, to musi ona przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co pozwalała regulacja art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący z prawa takiego skorzystał. Wobec powyższego uznać należało, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.