IV SA/Wa 1240/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - M. W., współwłaściciel działek ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...]. Zakresem zaskarżenia objęto ustalenia dotyczące tej nieruchomości. Skarżący w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u. s. g.", wniósł o likwidację nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalonej przez zaskarżoną uchwałę m. in. na jego nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że działki ew. nr [...] i nr [...] znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. W północnej części działki znajduje się budynek mieszkalny bliźniaczy, natomiast w południowej części działki znajduje się budynek gospodarczy. Wjazd na posesję znajduje się od strony ul. [...], pomiędzy wschodnią ścianą budynku a granicą z sąsiednia działką ew. nr [...] z obrębu [...], objętą już innym ustaleniem (MU). Skarżący podniósł, iż plan miejscowy wprowadził dla jego działek ew. nr [...] i nr [...] funkcję usługową z zachowaniem zabudowy mieszkaniowej, oznaczoną na rysunku planu symbolem UM. Dla terenów UM plan dopuścił realizację obiektów administracyjno - biurowych, hoteli oraz nieuciążliwych obiektów usługowych, dopuścił utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej z możliwością modernizacji i przebudów, zalecając jednocześnie wzdłuż ul. [...] zmianę funkcji mieszkaniowej na usługową. Plan również wprowadził dodatkowe warunki takie jak: zachowanie 60% powierzchni biologicznie czynnej i maksymalnej wysokości 12 m oraz nakaz szczególnie starannego doboru formy architektonicznej dostosowanej do krajobrazu oraz stosowania materiałów elewacyjnych o podwyższonym standardzie dla obiektów zlokalizowanych w pierzei ul. [...], jako eksponowanych w krajobrazie miasta (przy trasie wlotowej do centrum). Analizując sytuację planistyczną swoich działek w obowiązującym planie skarżący zwrócił uwagę, że po zachodniej granicy działki ew. nr [...] zostały ustalone linie rozgraniczające ul. [...], w wyniku czego obie należące do niego działki pozostały w całości poza pasem drogowym tej ulicy i zgodnie z planem nieruchomość jest inwestycyjna. Jednakże możliwości inwestowania na niej nie ma z powodu nieprzekraczalnej linii zabudowy biegnącej po wschodniej ścianie istniejącego budynku. Zdaniem skarżącego linia ta uniemożliwia mu jakąkolwiek zabudowę i planowaną już wcześniej rozbudowę budynku mieszkalnego i jego dostosowanie do wyznaczonej w planie funkcji administracyjno - biurowej, co stanowi naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "k. c.". Ustalenia planu są dla skarżącego niezrozumiałe, zwłaszcza w porównaniu z ustaleniami planu dla analogicznych terenów - w rejonie skrzyżowania z ul. [...] czy przy [...]. Skarżący zwrócił uwagę, że przy tych samych uwarunkowaniach wzdłuż ul. [...], w porównaniu z innymi podobnymi lokalizacjami, plan nie traktuje jego własności równoprawnie. We wspomnianych innych przypadkach zabudowa jest dopuszczona w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Narusza to konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Skarżący wskazał, że pismem Biura [...] z dnia 1 marca 2011 r. jego argumenty zostały uznane za zasadne, a procedura zmiany planu uznana za konieczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu [...], sporządzany na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu z 1994 r.", kontynuuje politykę przestrzenną planu ogólnego W. przyjętego uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 r. W planie tym ulica [...], główna ruchu przyspieszonego, jako jedna z dróg wlotowych do W., została uznana za eksponowaną w krajobrazie miasta. W związku z tym jednym z zadań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] było uporządkowanie otoczenia tej ulicy, a przede wszystkim określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, którą wyznaczono po śladzie najbliższej jezdni strefy uciążliwości od ul. [...]. Organ wskazał, że działka skarżącego zawęża o 15 m linie rozgraniczające ulicy [...] wchodząc w jej granice, stąd też większa część działki znalazła się poza linią zabudowy. Położenie działki w stosunku do linii rozgraniczających ulicy [...] stanowi dość istotne utrudnienie w dążeniu do zapewnienia bezpieczeństwa na drodze głównej krajowej ruchu przyspieszonego, ze względu na brak możliwości przeprowadzenia jezdni obarczającej na tym odcinku. Pomimo to plan miejscowy włączył nieruchomość skarżącego do wyodrębnionej wzdłuż ul. [...] strefy usługowo-mieszkaniowej, dając możliwość zachowania istniejącej wówczas funkcji mieszkaniowej budynku bądź przekształcenia ją na usługową, co później nastąpiło. W odpowiedzi na skargę podniesiono, iż budynek na działce skarżącego można remontować i modernizować, jednak jego rozbudowa i nadbudowa nie jest możliwa ze względu na położenie poza nieprzekraczalną linią zabudowy. O ile akceptacja istniejących gabarytów budynku jest możliwa, to jednak ich zmiana na większe, ze względu na wysunięcie w kierunku jezdni ulicy, miałaby negatywny wpływ na ład przestrzenny tworzony poprzez spójną kompozycję przestrzenną wynikającą z jednej linii zabudowy i przemyślanych parametrów. Duża potrzeba uczytelnienia rangi ulicy krajowej wynika również z obecnie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., w którym została ona zapisana jako ciąg powiązań o charakterze reprezentacyjnym. Organ zgodził się, że akty planistyczne w sposób pośredni bądź bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności, na co wskazuje art. 1 i 4 ustawy o planowaniu z 1994 r. Po myśli tego przepisu ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Organy swoimi działaniami w sferze prawa publicznego mogą oddziaływać na treść praw w sferze prawa cywilnego, a pośrednio na stosunki cywilnoprawne w granicach określonych przez ustawy, zaś art. 140 k. c. wymienia jedynie uprawnienia podstawowe, nie wyczerpując treści tego prawa. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możliwość korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Poza tym ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa, w tym ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która kształtuje granice tego prawa. Pewne ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości mogą więc wynikać z przeznaczenia i określenia zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie miejscowym. W ocenie organu nie nastąpiło przekroczenie uprawnień w ramach tzw. władztwa planistycznego ani nie naruszono art. 32 Konstytucji RP w zakresie równości wobec prawa. Odnosząc się do konstytucyjnej ochrony prawa własności organ podniósł, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP statuuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, co zostało zachowane. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem to art. 31 ust. 3 Konstytucji RP spełnia funkcję podstawową dla ochrony prawa własności, który w sposób w pełni samodzielny i całkowity statuuje zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę rzeczywistych praw jednostki, w tym prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, stąd podlega oddaleniu. Stosownie do art. 101 u. s. g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie wezwanie skarżącego datowane na 5 maja 2011 r. do usunięcia naruszenia okazało się bezzskuteczne. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u. s. g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. W niniejszej sprawie skarżący wykazał zaistnienie w dniu wniesienia skargi naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, polegające na ograniczeniu w wykonywaniu prawa własności w odniesieniu do działek ew. nr [...] i nr [...], stanowiących współwłasność skarżącego. Powyższe ograniczenie w wykonywaniu prawa własności działek ew. nr [...] i nr [...] polega na niemożności zabudowy zachodniej części wskazanych działek wskutek ustalenia na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy dla nowych inwestycji biegnącej wzdłuż wschodniej ściany budynku mieszkalnego znajdującego się na przy ul. [...] w W. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały oznaczenie graficzne na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy dla nowych inwestycji jest obowiązującym ustaleniem planu. Wbrew jednak stanowisku skarżącego Sąd uznał, że ograniczenie w wykonywaniu prawa własności działek ew. nr [...] i nr [...] znajduje uzasadnienie w niniejszej sprawie, nie wychodząc poza tzw. władztwo planistyczne gminy. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. Należy za organem wskazać, że zaskarżona uchwała kontynuuje politykę przestrzenną planu ogólnego W. przyjętego uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 r. W planie tym ulica [...], główna ruchu przyspieszonego, jako jedna z dróg wlotowych do W., została uznana za eksponowaną w krajobrazie miasta. W związku istotne było uporządkowanie otoczenia tej ulicy, a przede wszystkim określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Na terenie bezpośrenio sąsiadującym z działkami należącymi do skarżącego nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono po śladzie najbliższej jezdni strefy uciążliwości od ul. [...]. Należy zaznaczyć, iż linia ta przebiega w ten sposób nie tylko po nieruchomości skarżącego, ale także na wszystkich innych nieruchomościach w tym obszarze. W związku z tym, że działki skarżącego zawężają o 15 m linie rozgraniczające ulicy [...] wchodząc w jej granice, większa ich część znalazła się poza linią zabudowy. Na uwage zasługuje jednak okoliczność, że mimo to plan miejscowy włączył nieruchomość skarżącego do wyodrębnionej wzdłuż ul. [...] strefy usługowo-mieszkaniowej (UM), dając możliwość zachowania istniejącej wówczas funkcji mieszkaniowej budynku bądź przekształcenia ją na usługową ([...]). Nie jest więc wykluczony remont ani modernizacja budynku znjadującego sie przy ul. [...], a tylko jego rozbudowa nie jest możliwa ze względu na położenie poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Zasadnie wskazuje organ, iż powiększenie i tak już wysuniętego w kierunku ulicy budynku znajdującego sie poza nieprzekraczalną linią zabudowy miałoby negatywny wpływ na ład przestrzenny w tym obszarze. Sąd pragnie nadmienić, że proces planistyczny w nieunikniony sposób prowadzi do powstawania konfliktów interesów i nie jest możliwe zagwarantowanie realizacji interesów wszystkich uczestników tego procesu w równym stopniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.