IV SA/Wa 1240/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym P. na terenie Gminy M., dalej także jako "inwestycja", i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że A. P., w dniu [...] czerwca 2011 r., wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym P. na terenie Gminy M. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Wójt Gminy M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ stwierdził, że znajdujące się na obszarze analizowanym działki nie pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, gdyż żadna z zabudowanych działek nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej. Powodem odmowy był także brak dostępu do drogi publicznej z działki o nr ewid. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. P. i J. K.-P. Odwołujący się zarzucili Wójtowi Gminy M. zawężające rozumienie terminu "działka sąsiednia", błędne ustalenie znaczenia pojęcia "kontynuacja funkcji", błędne ustalenie, że działka o nr ewid. [...] nie ma dostępu do drogi publicznej oraz błędne przyjęcie, że zarówno istniejące jak i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., dalej także jako "SKO", decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2011 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Organ I instancji uznał, że sąsiednie działki są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i działki te mają dostęp do drogi publicznej (ulicy [...]) przez działki prywatne i działkę Agencji Nieruchomości Rolnych. Ponadto istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W., dalej jako "ANR", w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy M. ANR zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", poprzez uznanie, ze teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w rzeczywistości działka nr [...] dostępu takiego nie posiada. Odwołujący się podniósł, że dostęp do drogi publicznej musi zapewniać kumulatywne spełnienie przesłanki faktycznej i prawnej, a prawo korzystania z dostępu musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. Ponadto, według ANR, dostęp ten musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstać dopiero w przyszłości. Zdaniem ANR nieprzedstawienie przez inwestora pisemnej zgody właścicieli nieruchomości, przez które miałby być przeprowadzony przejazd z działki nr [...] do drogi publicznej, winno skutkować uznaniem braku dostępu tej działki do drogi publicznej i odmową ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania ANR Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2014 r. w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Uzasadniając to rozstrzygniecie SKO wskazało, że działka nr [...] graniczy z działką nr ewid. [...] ("dr" – własność Skarbu Państwa we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych), ta z kolei z działką nr [...] ("dr" – w użytkowaniu wieczystym), a ta z kolei z działką nr [...] ("dr" – w użytkowaniu wieczystym), która jest skomunikowana bezpośrednio z drogą publiczną – ul. [...]. A. P. nie przedstawił zgody na przejazd ani ANR w imieniu Skarbu Państwa ani właścicieli pozostałych działek, przez które miałby odbywać się przejazd. Ponadto brak jest wskazania co do tego, aby działki ewid. nr [...] i [...] były drogami wewnętrznymi, a teren wokół, jakkolwiek podzielony na działki, jest niezabudowany. SKO stwierdziło również, że dojazd przez działki ewid. nr [...] i [...] (działka nr [...] jest we współużytkowaniu wieczystym inwestora i jego małżonki) również wymaga uzyskania zgody ANR. Zatem w ocenie Kolegium, w istniejącym stanie rzeczy, brak było udowodnionego prawnego dojazdu do nieruchomości, na której ma powstać inwestycja, co uniemożliwiło ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniósł A. P. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a." polegające na błędnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego i w konsekwencji ustalenie, że działki ewid. nr [...] i [...] nie mają charakteru dróg wewnętrznych, 2) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony, przed wydaniem decyzji przez organ I i II instancji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 3) art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej w tożsamych aspektach faktycznych i prawnych oraz nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do zarzutów stawianych przez skarżącego w odpowiedzi na wniesione odwołanie, 4) art. 138 § 1 pkt 2) K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2) i art. 2 pkt 14) u.p.z.p. poprze zmianę decyzji organu I instancji i nieuzasadnione przyjęcie, że działka o numerze [...] nie ma dostępu do drogi publicznej przez działki o numerach [...] i [...], w sytuacji gdy działki te mają charakter działek drogowych i są własnością Skarbu Państwa, co przemawia za ich ogólnodostępnością, a tym samym nie istnieje konieczność uzyskiwania jakichkolwiek zgód na przejazd, czy przejście przez te działki do działki nr [...]. A. P. podniósł, że działki ewid. nr [...] i [...] zostały wydzielone przy podziale nieruchomości o pow. [...] ha, który miał miejsce [...] grudnia 1995 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię zawartej w tym przepisie definicji dostępu do drogi publicznej, co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 59 art. 1 zd. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, dalej jako "m.p.z.p.", polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 powołanej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uzasadniając to brakiem zgody Agencji Nieruchomości Rolnych oraz użytkowników wieczystych działek nr [...] i [...] na przejazd i przechodzenie przez te działki oraz działkę nr [...] stanowiące dojazd do działki nr [...], będącej terenem inwestycji. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i rozstrzyga jedynie wstępnie o możliwości realizacji inwestycji. Jest ona pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie wskazuje, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Decyzja ta stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę i dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego organ architektoniczno-budowalny ustala szczegóły dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych jest dopuszczalne udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Zatem decyzja o warunkach zabudowy, niezbędna w razie braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem m.p.z.p., rozstrzyga tylko i wyłącznie o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie oraz określa podstawowe warunki planowanej inwestycji budowlanej, w tym warunek dostępu do drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 95/13; wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2409/12; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1694/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 372/14; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). W kontekście zatem powyższego należy rozpatrywać spełnienie (bądź jego brak) warunku dostępu do drogi publicznej, co w niniejszej sprawie stanowi element sporny. W świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka nr [...] bez wątpienia nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżącego ma ona natomiast dostęp do drogi wewnętrznej, z czym nie zgadza się organ, więc ten element przytoczonej definicji podlega szczególnemu rozważeniu przez Sąd. W ocenie Sądu działka nr ewid. [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez dostęp do drogi wewnętrznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Na etapie ustalania warunków zabudowy musi istnieć realny, ale równocześnie jedynie potencjalny dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu w przypadku zapewnienia tego dostępu przez drogę wewnętrzną nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Odmienna interpretacja treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p., tzn. uznanie, że do przyjęcia, iż dana działka ma dostęp do drogi publicznej nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, doprowadziłaby do konkluzji, że wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2323/11; wyrok NSA z dnia 1 października 2007 r, sygn. akt II OSK 147/08). Zarówno działka ewidencyjna nr [...], jak i działki nr [...] i [...] zostały wydzielone przy podziale nieruchomości o pow. [...] ha mającego miejsce w dniu [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). W wyniku tego podziału powstał szereg nadających się do zabudowy działek, z których każda na dostęp do działki o charakterze drogowym, tj. działek ewid. nr [...],[...],[...] czy [...]. Na załączonej przez A. P. do skargi mapie podziałowej, sporządzonej w dniu [...] grudnia 1995 r. identyfikator: [...], ww. działki oznaczone są symbolem "proj. dr". Lokalizacja tych działek sprawia, że należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż zostały one wydzielone celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej pozostałych wydzielonych działek, spośród których cześć jest zabudowana. Sąd podzielił również stanowisko skarżącego, że działki ewid. nr [...] i [...] mają charakter dróg wewnętrznych. Definicję drogi wewnętrznej zawiera art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 260 ze zm.), dalej jako "ustawa o drogach publicznych", który stanowi, że drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Wspomniane wyżej działki nr [...] i [...] nie należą do żadnej z kategorii dróg publicznych, a także nie są zlokalizowane w pasie drogowym drogi publicznej, rozumianym jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Szeroka definicja drogi wewnętrznej sprawia, że działki nr ewid. [...] i [...] niewątpliwie są drogami wewnętrznymi, a zatem spełniona została, określona w art. 61 art. 1 pkt 2), przesłanka dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w pkt I. sentencji. Orzeczenie z punktu II. wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.