IV SA/Wa 1241/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. F. i S. Z. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] kwietnia 2012r. – zaskarżoną skargą przez M. F. i S. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] października 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z [...] lutego 2006 r., nr [...] o przyjęciu do zasobu mapy i dokumentów operatu o zatwierdzeniu podziału działki o nr [...] obręb U., gmina Z. z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Stan sprawy przedstawia się następująco: Pismem z 16 sierpnia 2011 r. B. Z., M. F. i S. Z. wnieśli o "stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Z. z [...].02.2006 r., nr [...] o przyjęciu do zasobu mapy i dokumentów operatu o zatwierdzenie podziału działki o nr [...] Obręb U. Gmina Z. z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 KPA". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z 7 września 2011 r. zawiadomił ww o wszczęciu postępowania nieważnościowego. W wyniku rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] października 2011 r. umorzył postępowanie wszczęte wyżej opisanym wnioskiem. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. F. i S. Z. Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że z akt sprawy wynika, iż odwołujący domagali się wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności operatu technicznego nr [...], który - ich zdaniem - został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego decyzją. Zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego obowiązkiem organu było ustalenie, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w art. 1 pkt 2 K.p.a. i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym o tym czy sprawa ma być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej decydują przepisy prawa materialnego, które upoważniałyby organ administracji publicznej do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej jak i negatywnej. Operat techniczny, którego unieważnienia domagają się skarżący, stanowi dokumentację techniczną zawierającą materiały powstałe po wykonaniu prac geodezyjnych i kartograficznych przyjęte do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sposób i tryb gromadzenia i wyłączania materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego został określony w art. 40 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493). Powyższe przepisy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przyjmowania materiałów do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które jest w istocie czynnością materialno-techniczną. Zgodnie z art. 156 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone w stosunku do decyzji administracyjnej, a na podstawie art. 126 K.p.a., też odnośnie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jak wynika z powyższej analizy, operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Zg. pod nr [...] nie jest, wbrew twierdzeniom skarżących, ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Jest to wyłącznie dokumentacja techniczna powstała w wyniku wykonania pracy geodezyjno-kartograficznej w celu złożenia wniosku do sądu w sprawie zasiedzenia gruntu użytkowanego przez Nadleśnictwo G. Dokumentacja ta nie może zatem stanowić przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skierowanie podania o stwierdzenie nieważności dokumentacji technicznej obligowało organ do podjęcia rozstrzygnięcia o treści wyżej wskazanej. Zaś zarzuty skarżących wskazujące, że ich zdaniem dokumentacja techniczna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest decyzją nie mogły mieć wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. M. F. i S. Z. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji jako naruszających prawo. Skarżący stwierdzili, że z zapadłymi decyzjami nie mogą się zgodzić. Ich zdaniem organy nie wykazały woli dla zrozumienia wniosku. Skarżący podnieśli, iż od początku oświadczali, że nie jest ich wolą stwierdzenie nieważności operatu technicznego sporządzonego przez geodetę, ale określenie przez właściwy organ formy prawnej w jakiej organ miał obowiązek zatwierdzić (bądź nie) przygotowany przez biegłego podział działki nr [...]. Obowiązujące przepisy prawa jednoznacznie stanowią, że podział - scalenie zatwierdzany jest decyzją administracyjną wójta, burmistrza, prezydenta, a takowej Wójt Gminy Z. w sprawie nie wydał. Zaś skoro Starosta Z. bez decyzji Wójta sporządzony podział przyjął do zasobu geodezyjnego, to wnioskodawcy mieli prawo przyjąć, że rejestracja z [...] lutego 2006r. nr [...] była w istocie decyzją administracyjną wydaną przez organ niewłaściwy w sprawie, a to uzasadniało wniosek z 16 sierpnia 2011r. W żadnym rozstrzygnięciu nie wskazano przepisu prawa, który takie zachowanie (jako wyjątek od zasady) organowi umożliwiał. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji dotyczy tak naprawdę kwestii, których nigdy nie podnosili i w żaden sposób nie odnosi się do wniosku z 16 sierpnia 2011r. Skarżący zadali pytanie – jak zachowałby się Starosta Z., gdyby to działkę, której jest właścicielem uprawniony biegły podzielił na zlecenie np. sąsiada poza wiedzą Starosty, celem złożenia wniosku o zasiedzenie. Fakt, że mapa i operat były sporządzone dla celów sądowych w sprawie w ich ocenie nie ma żadnego znaczenia, nie wyjaśniono bowiem dlaczego w sprawie zastosowano wyłącznie przepisy natury technicznej, które nie dotyczą skarżących, a za ich przestrzeganie odpowiada wyłącznie organ. Główny Geodeta Kraju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Skarżący pismem procesowym z 12 lutego 2013r. uzupełnili skargę, wskazując że działka nr [...] powinna być podzielona na działki od [...] do [...]. Procedury podziałowej organ geodezyjny nie zastosował, dlatego zmuszeni byli przyjąć, że rejestracja - zatwierdzenie podziału działki [...] dokonana [...] lutego 2006r. za numerem [...] jest w istocie decyzją administracyjną. Postępowanie, którego dotyczy skarga obejmowało rozstrzygnięcie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2006r. nr [...] i w żadnym zakresie podjęte decyzje nie wyjaśniają przyczyn, z powodu których obowiązujący tryb postępowania wynikający z obowiązujących przepisów prawa i załączonych do pisma dokumentów w sprawie podziału działki [...] nie został zastosowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] kwietnia 2012r. i decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] października 2011r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W świetle zasady ogólnej postępowania administracyjnego unormowanej w art. 6 K.p.a., tzw. zasady praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z zasady tej wynika, że organy mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. W ocenie Sądu, organy - respektując tę zasadę - prawidłowo uznały, że operat techniczny oznaczony nr [...] przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego w Z. w dniu [...] lutego 2006r. stanowił dokumentację techniczną zawierającą materiały powstałe po wykonaniu prac geodezyjnych i kartograficznych na zlecenie Nadleśnictwa G., w zamiarze przedstawienia w postępowaniu sądowym w sprawie o zasiedzenie. Dalej również prawidłowo wskazały, że sposób i tryb gromadzenia oraz wyłączania materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego został określony w art. 40 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493). Przepisy te nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przyjmowania materiałów do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie można więc za dopuszczalną uznać sytuację, w której osoba kwestionująca przedmiotową dokumentację geodezyjną, uznaje ją za decyzję administracyjną i żąda od organu wyeliminowania jej z zasobu w drodze jednego z postępowań nadzwyczajnych, tj. stwierdzenia nieważności uregulowanego w art. 156 - 159 K.p.a. Także i w tym miejscu należy powtórzyć za organem, że według art. 1 pkt 1 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego obowiązkiem organ rozpoznającego dany wniosek jest ustalenie, czy dana sprawa jest sprawą indywidualną, czy należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w art. 1 pkt 2 K.p.a. i czy podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Zaś o tym czy sprawa ma być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej decydują przepisy prawa materialnego. Z kolei przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 156 i art. 126 rozstrzygają, że przedmiotem postępowania nieważnościowego mogą być dwa akty administracyjne, mianowicie decyzja oraz postanowienia, od których przysługuje zażalenie i określone w art. 134. Wnioskowane przez skarżących opracowanie nie jest decyzją, postanowieniem, na które przysługuje zażalenie czy określone w art. 134, tj. postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zatem nie mogło być przedmiotem postępowania nieważnościowego. W takiej sytuacji prawidłowym działaniem organu – po wniesieniu wniosku - winno być wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Niemniej, skoro organ już wszczął postępowanie, to obowiązany był wydać decyzję o jego umorzeniu. Uchybienie to Sąd rozważył w kategoriach naruszenia przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się jeszcze do argumentacji skargi po pierwsze nie można zgodzić się ze skarżącymi, że organy nie rozpoznały wniosku skarżących zgodnie z ich wolą. Otóż wyraźnie skarżący w piśmie z 16 sierpnia 2011r. wnieśli o "stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Z. z [...] lutego 2006r. nr [...] o przyjęciu do zasobu mapy i dokumentów operatu zatwierdzającego podział działki o nr [...] obręb U., gmina Z. z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.". Powołali więc przedmiot postępowania nieważnościowego (ich zdaniem była to decyzja Starosty Z. z [...] lutego 2006r., nr [...]), jak również dwie podstawy nieważnościowe (z pkt 1 i 2 art. 156 K.p.a.), w oparciu o które domagali się stwierdzenia nieważności. Następnie stanowisko to podtrzymali w odwołaniu. Dalej również w skardze stwierdzili, że "zarejestrowana w dniu [...] lutego 2006r. dokumentacja była decyzją administracyjną", a i w piśmie procesowym z 12 lutego 2013r. wskazali, że "Postępowanie, którego dotyczy skarga z 22.05.2012r. obejmowało rozstrzygnięcie [...] wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].02.2006r. [...] [...]". Wobec prezentowanego stanowiska skarżących organ zobowiązany był zakończyć sprawę rozstrzygnięciem o charakterze procesowym; po drugie, jeżeli skarżący uważają, że organy wymieniane przez nich w korespondencji składanej w sprawie nienależycie wykonywały swoje zadania, doszło do naruszenia praworządności lub ich interesów, mają prawo skorzystać z trybu skargowego na zasadach uregulowanych w dziale VIII Kodeksu postępowania skargowego. W wyniku kontroli legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wymieniony akt administracyjny został wydany zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.