IV SA/Wa 1243/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2004 r, nr [...], wprowadził w ewidencji gruntów miasta Z., w obrębie ewidencyjnym nr [...], zmianę -dotyczącą nieruchomości nr [...] (wg ewidencji gruntów dz. nr [...],[...]) objętej księgą wieczystą KW [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność J. G. - polegającą na przeniesieniu działki nr [...] o powierzchni [...] ha z jednostki rejestrowej nr [...] do nowej jednostki rejestrowej i wpisie J. G. jako właściciela tej działki, a Powiat [...] jako władającego. Z uwagi na fakt, iż w zapisach ewidencji gruntów powierzchnia działki nr [...] wynosiła [...] m2, a pozostała cześć gruntu J. G. znajdowała się pod drogą publiczną, Starostwo zleciło wykonanie mapy do celów prawnych nieruchomości opisanej w KW [...] i mapa ta została przyjęta do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. 15 września 2004r. W wyniku wykonania operatu działka nr [...], o powierzchni [...] ha, stanowiąca drogę - ul. [...], została odłączona z jednostki rejestrowej [...] i zgodnie z uchwałą Rady Powiatu [...] Nr [...] - [...] z [...] października 2000r. w sprawie zaliczenia do kategorii i ustalenia przebiegu dróg powiatowych oraz załącznikiem do niej ma status drogi powiatowej. Decyzja ta - w wyniku rozpoznania odwołania J. G., w którym podniósł, iż na budowę jezdni zajęto z jego nieruchomości objętej KW [...] powierzchnię [...] m, czego dowodem jest mapa geodezyjna z 1927r., z której wynika, iż jego działka posiadała nr [...] i powierzchnię [...] m2 - została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] lutego 2005r., nr [...]. J. G. pismem z 2 października 2005r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] lutego 2005r., nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004, nr [...]. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, iż wymienione decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł wadliwość mapy sporządzonej 15 września 2004r. i zarzucił niewykonanie jej w skali 1:1000 z dokładnością do 1 m2, nienaniesienie na niej użytków gruntowych, niewykazanie areałów posiadanych przez wnioskodawcę u wszystkich sąsiadów, niedokonanie dokładnego pomiaru obrębu, nieuwzględnienie jego żądania przez wskazanie gruntu o powierzchni[...] m2 zabranego na budowę ul. [...] ". Zarzucił też, iż w wymienionych decyzjach nie odniesiono się do żądania dotyczącego przydzielenia działki zamiennej za grunt będący w jezdni i nie uwzględniono zaleceń sformułowanych przez Wojewodę [...] w piśmie z 18 sierpnia 2004r., a skierowanych do Starosty [...]. Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] kwietnia 2006r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2005r. Podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady jej stabilności i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie pkt 2 powołanego przepisu wymaga wykazania, że decyzja w sposób rażący jest sprzeczna z przepisami prawa. Organ podał, iż dla przedmiotowej nieruchomości [...] czerwca 1979r. został wydany akt własności ziemi Nr [...] podstawie którego właścicielem nieruchomości nr [...], o powierzchni [...] m2, stała się J. W. Następnie J. W. aktem notarialnym z [...] lutego 1978r. zbyła tą nieruchomość na rzecz L.G., która z kolei aktem notarialnym z [...] sierpnia 1982r. darowała ją synowi – J. G. Akt własności ziemi z [...] czerwca 1979r. został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, bowiem zgodnie z ustawą z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250, ze zm.) stanowił podstawę do ujawnienia stanu własności w ewidencji i księdze wieczystej. Określił on stan prawny nieruchomości. Starosta [...] zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego pozwalającego na sprawdzenie danych określających przebieg granic nieruchomości zapisanej w KW [...]. Na podstawie wyników tego opracowania stwierdzono, że powierzchnia nieruchomości jest prawidłowa, co potwierdza mapa z 15 września 2004r, sporządzona przez uprawnionego geodetę. Wskazano, iż dane ewidencyjne określające przebieg granic nieruchomości są zgodne z danymi wynikającymi z aktu własności ziemi wydanego dla przedmiotowej nieruchomości, a zarzuty skarżącego dotyczące dowodów, na podstawie których wydano akt własności ziemi, nie mogą być badane przez organ w postępowaniu ewidencyjnym, bowiem z godnie z art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 107, poz. 464, ze zm.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Wady mapy, które wskazuje strona, nie miały żadnego wpływu na treść decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004r., w istocie stanowią one dodatkowe żądania uzupełnienia treści mapy o elementy niemające bezpośredniego związku ze sprawą. Żądanie wykazania wszystkich areałów posiadanych przez niego jest niezasadne. Jeżeli - jak twierdzi J. G. - część jego nieruchomości znajduje się w granicach działek przylegających do jego działki nr [...], to przedmiotowe roszczenia mogą być dochodzone w postępowaniu rozgraniczeniowym. Również żądanie uregulowania własności działki nr [...] wykracza poza kompetencje organów służby geodezyjnej i kartograficznej, w tym więc i uwzględnienie jego żądania dotyczącego przyznania nieruchomości zamiennej. Podsumowując organ wskazał, iż decyzje na podstawie których dokonano zmiany w ewidencji gruntów nie naruszają prawa w sposób rażący, a ponadto nie ujawniono zaistnienia innych podstaw do stwierdzenia ich nieważności. J. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i powtórzył zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, utrzymując iż decyzje podjęte w postępowaniu zwyczajnym są dotknięte wadą z pkt 2 art. 156 § 1, czyli wydane z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo stwierdził, iż odnośnie działki [...] nie wnosi zastrzeżeń, niemniej jednak uważa, że Starosta powinien odłączyć ją z jego księgi wieczystej i przyznać działkę zamienną. Główny Geodeta Kraju - po rozpoznaniu środka zaskarżenia strony - decyzją z [...] maja 2006r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2006r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] lutego 2005r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2004r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż zarzuty podniesione przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są powtórzeniem twierdzeń z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i były przedmiotem rozważań zawartych w jego poprzedniej decyzji z [...] kwietnia 2006r. Oznacza to, iż w całej rozciągłości podtrzymanie stanowisko w niej przedstawione. J. G. w skargę złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] maja 2006r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2006r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i stwierdził, iż decyzja narusza art. 2 Konstytucji RP, gdyż organy w sposób dowolny interpretują prawo, w zależności od sytuacji oraz dyspozycję art. 6, art. 7, art, 12, art. 77 § 1 K.p.a. Dodatkowo powołał się na opinię uprawnionego geodety, że mapa ewidencyjna obszaru, na którym znajduje się sporna nieruchomość, winna być wykonana w skali 1:1000, a jej powierzchnia winna być wykazana z dokładnością 1 m2. Na podstawie tej opinii skarżący uważa, że organ działał niezgodnie z prawem. Główny Geodeta Kraju - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] maja 2006r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] kwietnia 2006r., nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z 22.05.1987r., IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35; z 28.05.1985r, I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43; wyrok WSA z4.03.2004r, IV SA 3121/02, Lex nr 156916). Żądanie stwierdzenia nieważności wydanej w sprawie decyzji, skarżący oparł na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z brzemienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Idzie tu zatem o konieczność wystąpienia rażącego naruszenia prawa w trakcie prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12.12.1988r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Decyzją z [...] listopada 2004r. dokonano zmiany w ewidencji gruntów. Podstawę zmiany stanowiła mapa, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierająca wykaz zmiany danych ewidencyjnych i uchwała Rady Powiatu [...] Nr [...] z [...] października 2000r. w sprawie zaliczenia do kategorii i ustalenia przebiegu dróg powiatowych wraz z załącznikiem wydana na podstawie dyspozycji zawartej w akcie normatywnym, jakim była ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Rażącego naruszenia prawa skarżący upatruje w mapie sporządzonej w dniu 15 września 2004r. na potrzeby postępowania ewidencyjnego i wprowadzonej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Zdaniem skarżącego mapa ta posiada szereg wad, mianowicie jest w niewłaściwej skal, niedokładna, nie wykazuje użytków gruntowych i areałów skarżącego, a znajdujących się w działkach sąsiednich, nie wskazuje jego gruntu o powierzchni [...] m2 zabranego na budowę ul. [...]. Nadto brak odniesienia się do żądania skarżącego w kwestii przydzielenia działki zamiennej za grunt będący w jezdni i nieuwzględnienie w opracowanej mapie oznaczenia użytków gruntowych, stosownie do wskazań poczynionych przez Wojewodę [...] w piśmie z 18 sierpnia 2004r. adresowanym do Starosty [...]. W ocenie Sądu wskazane uchybienia, nawet jeżeli takowe by zaistniały, nie mogłyby świadczyć o tym, iż kwestionowane decyzje organów ewidencyjnych zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Prowadzenie postępowania dowodowego, w tym kwestionowanie prawidłowości wykonania dowodu - mapy - służącego ponownemu wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy, nie może być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Jedynie - jak już wyżej podkreślono - oczywista (rażąca) sprzeczność materiału dowodowego zebranego w sprawie z kwestionowanym rozstrzygnięciem mogłaby prowadzić do uznania, iż nastąpiło naruszenie prawa o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, czyli noszącym cechy rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a tego w sprawie nie stwierdziły organy ewidencyjne, jak i takiego naruszenie nie dopatrzył się Sąd. Wady mapy, które wskazuje skarżący - jak słusznie zauważył organ nie mogły mieć żadnego wpływu na treść decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004r. Nadto należy zauważyć, iż skoro przedmiotowa mapa została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego to musiała spełniać wymagania jakie stawia się tego rodzaju opracowaniom geodezyjno -kartograficznym. Zaś nieprawdą jest, iż sporna mapa nie wykazuje użytków gruntowych, jako że wyraźnie z niej wynika, iż działki nr [...] i nr [...] są użytkiem gruntowym z zakresu gruntów zabudowanych i zurbanizowanych określanych mianem terenu mieszkaniowego, oznaczonego symbolem "B" (działka [...]) i terenu komunikacyjnego - drogą, oznaczoną symbolem "dr" (działka [...]). Zatem w tym momencie odpada i zarzut nieuwzględnienia w opracowanej mapie wskazań Wojewody [...] skierowanych do Starosty [...] w piśmie z 18 sierpnia 2004r. Roszczenia odnośnie nie wykazania na mapie areału skarżącego, a znajdującego się w działkach, z którymi graniczy - jak słusznie zauważył organ -mogą być dochodzone w postępowaniu rozgraniczeniowym, zatem wykraczają poza zakres postępowania ewidencyjnego. Tak sama sytuacja zachodzi odnośnie żądania uzyskania działki zamiennej za działkę zajętą pod drogę. Bezspornym jest, iż dla nieruchomości o powierzchni [...] m2, obecnie stanowiącej własność skarżącego, został wydany w dniu [...] czerwca 1976r. akt własności ziemi nr [...], a następnie ujawniony w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z ustawą z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Stosownie do art. 12 ust. 7 tejże ustawy - stan posiadania rolników oraz powierzchnia nieruchomości dla wydania aktu własności ziemi określane były wg danych zawartych w ewidencji gruntów z uwzględnieniem zmian w stanie samoistnego posiadania, które nastąpiły przed dniem wejścia w życie ustawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania w trybie zwykłym stwierdzono, iż powierzchnia nieruchomości należących do skarżącego jest prawidłowa. Dane ewidencyjne określające przebieg granic nieruchomości są zgodne z danymi wynikającymi z aktu własności ziemi wydanego dla przedmiotowej nieruchomości. Skarżący na rozprawie do protokołu oświadczył, iż na działkę [...] (obecnie [...],[...]) o powierzchni [...] m2 był wydany akt własności ziemi na rzecz J. W. i o takiej powierzchni działkę w 1979r. nabyła jego matka. Zatem skoro ta sama działka była przedmiotem umowy darowizny zawartej pomiędzy skarżącym a jego matką, to zawsze jego własnością był grunt o powierzchnia [...] m 2. Skoro skarżący wszedł w posiadanie działki o wskazanej powierzchni dopiero w roku 1982, to błędne są jego twierdzenia (złożone na rozprawie), iż "na poszerzenie jezdni jego grunt był brany dwukrotnie, w tym raz w latach 1968 - 1969 - kiedy wzięto [...] m2". Jeżeli zaś - jak twierdzi skarżący - działka nr [...] o powierzchni [...] m2 (akt własności ziemi), pierwotnie była działką [...] o powierzchni [...] m2 (mapa z 1927r.), to mogłoby znaczyć, iż w ewidencji gruntów granice i powierzchnia tej nieruchomości, na podstawie których wydano akt własności ziemi, były niezgodne z treścią mapy z 1927r. Toteż zarzut niezgodności danych ewidencyjnych z treścią mapy z 1927r. może dotyczyć jedynie dowodów, na podstawie których wydano akt własności ziemi i jedynie tego aktu, a nie postępowania o dokonanie zmian w ewidencji gruntów. Z powyższych ustaleń wynik, iż w pełni należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że decyzje na podstawie których dokonano zmiany w ewidencji gruntów, nie naruszają prawa w sposób rażący, a ponadto nie zawierają uchybień, które uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności z innych podstaw unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja, nie naruszają prawa i na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.