IV SA/Wa 1244/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.),, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. ([...]) po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. S. od decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości U., pomiędzy nieruchomością oznaczoną nr ew. [...] stanowiącą współwłasność M. i Z. S., a nieruchomością sąsiednią o nr ew. [...], stanowiącą własność A. R. i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia w tym zakresie Sądowi Rejonowemu w O. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. umorzył powyżej opisane postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że czynności rozgraniczeniowe powyższych działek wykonał geodeta uprawniony J. S. i sporządził dokumentację geodezyjną. Postępowanie administracyjne nie doprowadziło do zlikwidowania sporu granicznego i zawarcia ugody, a strony nie przyjęły okazanych granic w żadnej z proponowanych wersji, nie ustalono przebiegu granicy w formie ustępstw oraz nie można było ustalić ostatniego spokojnego stanu posiadania. Rozpatrując odwołanie M. i Z. S. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1827 z późn. zm.) celem rozgraniczenia jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają w miarę potrzeby wszystkie lub niektóre tylko granice nieruchomości z nieruchomościami przyległymi lub innymi gruntami. Organ odwoławczy wskazał, że świetle uregulowań rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczące rozgraniczenia nieruchomości postępowanie rozgraniczeniowe przed organem administracji może być zakończone w trojaki sposób. Po pierwsze, strony-właściciele (władający) sąsiednich nieruchomości mogą w drodze ugody ustalić przebieg linii granicznych i dalsze postępowanie rozgraniczeniowe przed wójtem staje się wtedy bezprzedmiotowe. Takie rozstrzygnięcie nie było przedmiotem decyzji Wójta Gminy O., gdyż ugody nie zawarto. W przypadku gdy w postępowaniu rozgraniczeniowym nie dojdzie do ugody, wydane być mogą dwa dalsze rodzaje decyzji. Albo jest to decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, wydana na podstawie art. 33 ust. 1 powyższej ustawy, albo oparta na przepisie art. 34 ust. 2 powyższej ustawy decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Zgodnie z art. 33 ust. 1 powyższej decyzję o rozgraniczeniu wydaje się, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy, decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy sądowi z urzędu do rozpatrzenia, wydaje wójt wówczas, gdy nie doszło do zawarcia ugody i nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, a zatem gdy organ ustalił, że nie można ustalić przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub na podstawie zgodnego (w rozumieniu art. 31 ust. 3) oświadczenia stron. W takim przypadku upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje wójtowi. Organ odwoławczy podkreślił, że wydana przez upoważnionego geodetę opinia winna zawierać ocenę nie tylko prawidłowości przebiegu granic wskazanych przez strony, określonych na podstawie dokumentów, przebiegających według ostatniego spokojnego stanu posiadania lub istniejących na gruncie, ale musi zawierać także opis proponowanego przez geodetę przebiegu granicy wraz z jego uzasadnieniem i to także wówczas, gdy geodeta uznaje, że ustalenia przebiegugranicy nie można wykazać na podstawie zebranych dowodów. Wzajemna relacja przepisów art. 33 ust. 1 i 2 względem art. 34 ust. 2 ustawy wskazuje, że umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi nie jest poddane swobodnemu uznaniu wójta lecz wymaga wykazania, że zebrany materiał nie daje podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Oznacza to, że przed podjęciem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego o rozgraniczeniu i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi, organ właściwy dokonuje oceny czy wykonane zostały prawidłowo wszystkie czynności warunkujące podjęcie takiej decyzji. Decyzja taka winna wskazywać i wyjaśniać przyczyny, z powodu których organ administracji uznał, że ustalenie przebiegu granicy nie może nastąpić na podstawie zebranych dowodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało, że z uzasadnienia decyzji organu umarzającego postępowanie rozgraniczeniowe i przekazującego sprawę do rozpoznania sądowi powszechnemu bezwzględnie zatem winno wynikać czy organ wydanie decyzji tej treści poprzedził oceną prawidłowości czynności geodety uprawnionego w sytuacji, gdy przebieg granicy nie może być ustalony na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, a strony ugody nie zawarły. Warunków tych – zdaniem organu odwoławczego – nie spełnia przytoczenie jedynie właściwego przepisu prawa, przy jednoczesnym uchyleniu się od oceny ujawnionych dowodów. Organ odwoławczy wskazał, że jego rolą jest zbadanie, czy zostały spełnione formalnoprawne przesłanki wymienione w art. 34 ust. 1 ustawy do umorzenia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i przekazania z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi powszechnemu, jak również kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie tego rodzaju decyzji, w tym również czynności ustalania przebiegu granic dokonywanych przez upoważnionego geodetę. Zakresem tej oceny muszą być objęte czynności określone w ww. rozporządzeniu w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Sporządzony przez upoważnionego geodetę operat rozgraniczeniowy oraz opinia techniczna stanowią dowód w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości i jak każdy dowód w sprawie administracyjnej podlegają ocenie organu przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego nie należy przekazywać przedwcześnie sądowi spraw wówczas, gdy nie zostały jeszcze wykonane i udokumentowane wszystkie czynności do jakich zobligowany jest w postępowaniu administracyjnym geodeta upoważniony oraz gdy organ nie dokonał prawidłowej oceny tych czynności przed podjęciem decyzji (uchwała 5 sędziów NSA z dnia 14 maja 2005r., OPK 317 02). Zdaniem organu drugiej instancji Wójt Gminy O. w oparciu o wykonaną dla celów postępowania rozgraniczeniowego dokumentację rozgraniczeniową zobowiązany był wykazać, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania merytorycznej decyzji rozgraniczeniowej, czego jednak zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nie uczynił w sposób dostateczny. Uzasadnienie decyzji ogranicza się zasadniczo jedynie do wskazania, że strony nie zawarły ugody granicznej i nie przyjęły okazanych z proponowanych granic w żadnej z proponowanych wersji i nie można było ustalić przebiegu granicy określonej według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Nie wykazano jednak, czy w świetle przesłanek materialnoprawnych zawartych w art. 33 ustawy, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (pomimo braku zawarcia ugody) dawał dostateczną podstawę do wydania merytorycznej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajdują się trzy opinie techniczne z datą [...] grudnia 2012 r. Na pierwszej z nich (na której niewiadomo przez kogo i dlaczego ręcznie naniesiono adnotacje II wersja Opinii - opinia nieprawidłowa) oraz na kolejnych wskazano, że przebieg granicy między rozgraniczanymi nieruchomościami trudno jest ustalić. Opinię tą uzupełniono w dniu [...] grudnia 2012 r., po przeprowadzeniu czynności na gruncie, z czego sporządzono protokół graniczny. Dodatkowo Wójt Gminy O. w dniu [...] stycznia 2013 r., zwrócił dokumentację geodezyjną celem przedłożenia jednolitej opinii technicznej. W dniu [...] stycznia 2013 r. i [...] stycznia 2013 r. geodeta wniósł o uwzględnienie uwagi zgłoszonej przez Z. i M. S., a w dniu [...] stycznia 2013 r. uwagi i zastrzeżenia do opinii technicznej wniósł A. R. W dniu [...] stycznia 2013 r. biegły sporządził opinię techniczną (jednolitą), odnosząca się również do dokumentów przedłożonych w dniu [...] stycznia 2013 r. przez Z. S. W opinii technicznej geodety uprawnionego J. S. brak jest wyrażenia jednoznacznego stanowiska, czy na podstawie zbadanych dowodów można ustalić przebieg granicy czy też nie i dlaczego. Wskazuje jedynie, że przebieg granicy trudno jest ustalić, co nie jest jednoznaczną odpowiedzią. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji bez dokonania jakiejkolwiek oceny opinii technicznych geodety uprawnionego oraz pozostałej dokumentacji zebranej w trakcie postępowania i bez zbadania kwestii wystąpienia w sprawie drugiej okoliczności wskazanej w art. 33 ust. 1 ustawy, wyłączającej możliwość umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Wprawdzie bowiem nie doszło do zawarcia ugody, ale organ pierwszej instancji nie rozważył ewentualności ustalenia przebiegu granicy w oparciu o zebrane dowody. W ocenie organu odwoławczego podjęcie przez organ pierwszej instancji zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu było przedwczesne, bowiem dokonane zostało bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, przede wszystkim bez wykazania prawnych przesłanek uzasadniających podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 kpa, gdyż organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w celu wykazania, że zebrany materiał nie dawał podstaw do wydania decyzji i nie dał wyrazu poczynionym ustaleniom w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, co uniemożliwiło zarówno stronom jak i Kolegium dostatecznie zrozumieć motywów takiego rozstrzygnięcia. Odnośnie żądań skarżących w zakresie kosztów postępowania, to organ wskazał, że art. 264 kpa mówi o rozstrzyganiu w zakresie kosztów postępowania odrębnym aktem prawnym, tj. postanowieniem. Organ odwoławczy nie może zatem się odnieść do tej kwestii w niniejszym postępowaniu. Jeśli skarżący uważają, że postanowienie o kosztach winno być wydane, a nie zostało, to przysługują im np. instrumenty prawne wskazane w art. 37 kpa. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił jej: 1/ rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że Wójt Gminy O. nie zebrał wymaganego prawe materiału dowodowego dającego podstawę do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że pomiędzy stronami postępowania rozgraniczeniowego istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, nie doszło do zawarcia ugody, a także brak jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości, a wszelkie nierozstrzygnięte przez organ pierwszej instancji kwestie nie miały najmniejszego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 107 § 3 kpa poprzez: a. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego co w konsekwencji spowodowało, że organ drugiej instancji w sposób sprzeczny ze stanem faktycznym zinterpretował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i oparł swoje rozstrzygnięcie na sprzecznych ze sobą dowodach, w ogóle nie biorąc pod uwagę materiału dowodowego przemawiającego za utrzymaniem w mocy decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji; b. załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego; c. nie ustosunkowanie się w sposób merytoryczny, do zarzutów skarżącego zawartych w piśmie datowanym na dzień 8 marca 2013 r., w którym to piśmie skarżący wykazał podstawy do utrzymania w mocy decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał szczegółowo stan sprawy, rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia w tym zakresie Sądowi Rejonowemu w O. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zdaniem Sądu argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniają uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podstawę prawną przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 29 i n. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.). Przepisy te przewidują, że czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta. Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli jest brak takich danych lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Wójt wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Zgodnie z przepisem art. 34 ust. 1 i 2 ustawy w przypadku sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji przez wójta upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi. Wójt umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: braku możliwości wydania decyzji merytorycznej pozwalającej na jednoznaczne określenie przebiegu granicy oraz braku zgody stron co do jej przebiegu. Jedynie w przypadku stwierdzenia, w toku prowadzonego postępowania, że oba powyższe warunki są spełnione, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe jest uprawniony do wydania decyzji, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ostatni z powołanych przepisów stanowił podstawę prawną wydania decyzji przez organ pierwszej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. słusznie uznało, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że w świetle brzmienia przepisu art. 34 ust. 1 i 2 ustawy decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazania sprawy z urzędu sądowi może być wydana dopiero wówczas, gdy nie doszło do zawarcia ugody przewidzianej w art. 31 ust. 4 ustawy oraz gdy nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron w rozumieniu art. 31 ust. 2 i 3 ustawy. Organ pierwszej instancji nie rozważył w żaden sposób możliwości ustalenia przebiegu granic w oparciu o zebrane dowody. W tym zakresie uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełniało wymogów wynikających z przepisu art. 107 § 3 kpa bowiem ograniczyło się praktycznie do zacytowania przepisów, które były podstawą do wydania decyzji. Podsumowując podkreślić należy, że kontrola sądu dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w niniejszej sprawie uwzględniło wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziło postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kpa. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.