IV SA/Wa 1251/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie w T. Regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Jednocześnie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że bezpośrednim skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji jest brak możliwości prowadzenia przez nią głównej działalności gospodarczej polegającej na odbiorze odpadów komunalnych od gmin i innych podmiotów z jednoczesnym ich zagospodarowaniem na terenie instalacji. Oznacza to konieczność zamknięcia instalacji skarżącej, skutkiem czego nie będzie mogła świadczyć zakontraktowanych usług, utraci główne źródło przychodów i będzie zmuszona wypowiedzieć umowy z kontrahentami i podwykonawcami oraz zwolnić pracowników. W dalszej kolejności konieczna będzie likwidacja skarżącej spółki. W obszernym uzasadnieniu skarżąca szczegółowo przedstawia konsekwencje wykonania decyzji organu I instancji. Zdaniem pełnomocnika skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji oznacza konieczność zakończenia głównej działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę polegającej na mechaniczno-biologicznym przetwarzaniu odpadów w instalacji i ich zbieraniu oraz konieczność zamknięcia instalacji, bowiem prowadzenie takiej działalności jest możliwe tylko na podstawie obowiązującego pozwolenia zintegrowanego zgodnie z art. 180 i 181 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a cofnięcie zezwolenia powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem stosownie do art. 47 ust. 3 ustawy o odpadach. Na dowód prowadzonej działalności przedstawiono sprawozdanie finansowe spółki za 2016 r., z którego – zdaniem pełnomocnika skarżącej – wynika, że główna działalność spółki w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów jest wykonywana w oparciu o pozwolenie zintegrowane. Pełnomocnik wskazał, iż przychody netto związane z działalnością prowadzoną na podstawie pozwolenia zintegrowanego tj. z działalności przetwarzania i zbierania odpadów oraz ze sprzedaży surowców wtórnych stanowiły w 2016 r. około 74% wszystkich przychodów spółki i wynosiły około 6,7 mln zł (w 2017 r. odpowiednio 83% i wynosiły ok. 10 mln zł – zgodnie z oświadczeniem skarżącej), natomiast przychody z pozostałej działalności wyniosły ok. 2,3 mln zł (w 2017 r. ok. 2,1 mln zł). Powyższe oznacza, że po cofnięciu ww. pozwolenia spółka zostanie pozbawiona podstawowego źródła przychodów, co będzie skutkować utratą płynności finansowej i koniecznością jej likwidacji. W szczególności - w opinii pełnomocnika skarżącej - utrata głównego źródła przychodów uniemożliwi regulowanie zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z budową i modernizacją instalacji. Zgodnie z oświadczeniem spółki do spłaty pozostało jeszcze 18 mln zł, a nie dysponuje ona wolnymi środkami, które pozwoliłyby na pokrycie tych zobowiązań. Pełnomocnik podkreślił, że w latach 2015-2017 spółka poniosła stratę - odpowiednio 1,8 mln zł, 875 tys. zł i 748 tys. zł. W konsekwencji braku możliwości regulowania zobowiązań spowoduje konieczność likwidacja spółki. Pełnomocnik skarżącej zwrócił również uwagę, że spółka poniosła znaczne nakłady związane z budową lub modernizacją instalacji (ok. 20 mln zł), a w przypadku cofnięcia pozwolenia nie odzyska tych nakładów co spowoduję nieodwracalną stratę . Ponadto, jak podkreślił pełnomocnik skarżącej, spółka nie będzie mogła dłużej świadczyć usług w zakresie obioru i przetwarzania odpadów komunalnych na podstawie umów zawartych z gminami, co grozi ryzykiem naliczenia kar umownych oraz kosztów zastępstwa w realizacji przedmiotu zamówienia, które znacząco przewyższą obecnie uzyskiwane wynagrodzenie. Dodatkowo konieczne będzie rozwiązanie umów z gminami, w skutek czego spółka utraci główne źródło przychodu. Umowy z gminami są umowami o charakterze terminowym, zatem rozwiązanie ich oznacza szkodę w postaci utraty wynagrodzenia w wysokości 3,3 mln zł netto tylko 2018 r. Dalej konieczne będzie rozwiązanie umów z podmiotami innymi niż gminy, a z przetwarzania odpadów przemysłowych dla klientów komercyjnych spółka uzyskałaby przychód ok. 1 mln zł netto w 2018 r., natomiast ze sprzedaży surowców wtórnych – ok. 2 mln zł. Pełnomocnik spółki zaznaczył także, iż skarżąca była zmuszona zrezygnować z podpisania umowy o świadczenie usług komunalnych, mimo wygrania przetargu, z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji, tym samym utraciła znaczące źródło przychodu (3,5 mln zł). Nadto pełnomocnik spółki argumentował, że rozwiązanie umów z gminami pociągnie za sobą koniczność rozwiązania umów z podwykonawcami, co spowoduje powstanie roszczeń odszkodowawczych ze strony podwykonawców. W opinii pełnomocnika skarżącej będzie ona zmuszona również zwolnić pracowników, a średnie zatrudnienie wynosiło w lutym 2018 r. 54 etaty. Brak możliwości prowadzenia głównej działalności spowoduje bowiem konieczność wypowiedzenia umów wiążących spółkę z pracownikami wykonującymi pracę w tym zakresie. Wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje także brak możliwości prowadzenia dalszej działalności z powodów formalnych, bowiem spółka nie będzie mogła dalej pełnić roli regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych ani instalacji zastępczej. Taka sytuacja może doprowadzić do wykreślenia instalacji z wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami, stosownie do art. 38 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach. Na skutek tego instalacja utraci status RIPOK oraz nie będzie mogła prowadzić dotychczasowej działalności. W konsekwencji brak ujęcia w wojewódzkim planie gospodarki odpadami może doprowadzić do braku możliwości uzyskania kolejnego pozwolenia zintegrowanego dla instalacji. O braku możliwości kontynuowania działalności przez spółkę stanowi również art. 47 ust. 7 w zw. z art. 45 ust. 9 ustawy o odpadach, z którego wynika, że spółka będzie pozbawiona możliwości uzyskania nowego pozwolenia zintegrowanego w okresie 2 lat, a tym samym nie będzie mogła w tym czasie powrócić do prowadzonej działalności. Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik skarżącej przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 6 lipca 2018 r. uczestnik postępowania – Stowarzyszenie Z. z siedzibą w S. uznał wniosek skarżącej o wstrzymanie zaskarżonej decyzji za bezzasadny. Zdaniem stowarzyszenia utrata źródła przychodów nie może stanowić podstawy uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z dnia 7 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ 1350/13). Ponadto stowarzyszenie wskazało, iż podstawą cofnięcia pozwolenia była eksploatacja instalacji w sposób sprzeczny z postanowieniami pozwolenia zintegrowanego. W opinii stowarzyszenia powyższe postepowanie spółki spowodowało realne zagrożenie dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi. Dalej stowarzyszenie wskazało, że spółka nie zastosowała się do wezwania do usunięcia naruszeń warunków pozwolenia zintegrowanego i dalej eksploatowała instalację w sposób niewłaściwy. Ponadto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na terenie instalacji zostały zgromadzone takie ilości odpadów, które spółka nie była w stanie przetworzyć zgodnie z warunkami pozwolenia. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji umożliwi spółce kontynuowanie nielegalnych działań powodujących zagrożenie dla środowiska, zdrowia i życia ludzi. Ponadto gminy, które zawarły umowy ze spółką płaciły za usługi, których de facto skarżąca nie wykonywała. Na marginesie stowarzyszenie zauważyło, iż przeciwko skarżącej toczy się obecnie postępowanie karne o przestępstwo gospodarowania odpadami komunalnymi w sposób zagrażający zdrowiu i życiu człowieka i powodujący istotne obniżenie jakości wody, powietrza, powierzchni ziemi oraz zniszczenia w świecie roślin i zwierząt w znacznych rozmiarach. W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. podtrzymał wcześniejsze stanowisko spółki wskazując, iż stowarzyszenie powołując ww. postanowienie NSA pominęło jego fragment, zgodnie z którym "Nie budzi wątpliwości, że hipotetyczna likwidacja działalności gospodarczej w wyniku wykonania decyzji powoduje trudne do odwrócenia skutki, o których jest mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.". W niniejszej sprawie wykonanie zaskarżonej decyzji oznacza konieczność likwidacji działalności gospodarczej spółki prowadzonej na podstawie pozwolenia. Pozostałe argumenty stowarzyszenia uznał za bezzasadne i gołosłowne wskazując, iż liczne kontrole WIOŚ nie potwierdziły zarzucanych naruszeń w zakresie oceny stanu środowiska, a żadne postępowanie karne nie jest prowadzone przeciwko spółce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Jednak stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej zwanej "p.p.s.a.", po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Skorzystanie z tej możliwości wiąże się jednak z obowiązkiem takiego sformułowania wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na spełnienie przynajmniej jednej z dwóch przesłanek wymienionych w powołanym wyżej przepisie, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że ww. przepisie chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało zasadniczo miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2012 r., sygn. akt II FZ 38/12; z 26 marca 2009 r., sygn. akt I FZ 53/09). Za trudne do odwrócenia skutki uznaje się natomiast takie skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienia NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 182/10; z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 174/17; z 17 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1141/17). Podkreślić także należy, iż instytucja wstrzymania wykonania decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niego wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Analiza powołanych przez skarżącą okoliczności daje podstawy do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., umożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, skarżąca, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniła swoje żądanie w sposób wyczerpujący i uprawdopodobniła okoliczności, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej. Uprawdopodobnienie okoliczności mających uzasadniać wniosek o wstrzymanie wykonania jest obowiązkiem strony, a uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Tego rodzaju okoliczności skarżąca i jej pełnomocnik powołali, a Sąd w części wstępnej je opisał. Skarżąca nie poprzestała jedynie na gołosłownych twierdzeniach, ponieważ przedstawiła szereg dokumentów i wyjaśnień, z których wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodować trudne do odwrócenia skutki. Wniosek skarżącej zawiera więc argumenty uprawdopodobniające zasadność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W szczególności skarżąca wskazała, że proces wstrzymania działalności instalacji wiązać się będzie z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych przez skarżącą. Jest to oczywisty skutek wykonania zaskarżonej decyzji, zważywszy na skalę i znaczenie prowadzonego przedsięwzięcia, które stanowi ponad 80% głównej działalności skarżącej spółki, którą potwierdzają zapisy przedstawionego KRS-u. Nie ulega również wątpliwości, że samo zabezpieczenie niefunkcjonującej instalacji i jej ewentualne ponowne uruchomienie także będzie pociągało za sobą istotne nakłady finansowe. Zatrzymanie działania skomplikowanej technologicznie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów przed oceną legalności zaskarżonej decyzji może więc doprowadzić do poniesienia przez skarżącą kosztów zatrzymania działania instalacji, a także kosztów niewywiązania się z zawartych umów. Skutki te mają charakter nieodwracalny, ponieważ nawet ponowne uruchomienie instalacji nie pozwoli na zwrot poniesionych wydatków, a ze względu na wysoki poziom zaawansowania technologicznego, który generuje wysokie koszty procesu eksploatacji, szkoda wyrządzona w przypadku niewstrzymania wykonania decyzji mogłaby być znaczna. Niewstrzymanie zatem wykonania zaskarżonej decyzji może spowodować wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uniemożliwienie prowadzenia działalności przez skarżącą może więc prowadzić do wystąpienia okoliczności podanych przez skarżącą we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i piśmie go uzupełniającym. Wykonanie decyzji objętej wnioskiem skutecznie uniemożliwi skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania i przetwarzania odpadów komunalnych, co w konsekwencji będzie skutkować możliwością jej likwidacji. Wyłączenie instalacji z użytkowania spowoduje, że skarżąca będzie zmuszona do przekazania innym podmiotom odpadów, które zostały zmagazynowane, co wygeneruje dodatkowe koszty dla spółki. Skarżąca uprawdopodobniła wysokość szkody, choćby w postaci wyliczenia utraconych zysków z prowadzonej działalności gospodarczej (9,8 mln zł, czyli 82% wszystkich przychodów planowanych w 2018 r.), obowiązku naliczenia kar umownych na skutek niewywiązywania się z warunków umów zawartych z gminami na odbieranie odpadów (3,3 mln zł), kosztów rozwiązania umów z podwykonawcami i większością zatrudnionych pracowników (54 etaty), jak i związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wykonaniem decyzji a powstaniem szkody. Zatem wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby, że skarżąca nie będzie w stanie wywiązać się z zawartych umów. Natomiast ponowne uruchomienie instalacji będzie możliwe dopiero po upływie dwóch lat (stosownie do art. 47 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.). Twierdzenia te zostały uprawdopodobnione przez złożenie do akt sprawy szeregu dokumentów. Ponadto ponownie należy zwrócić uwagę na skalę działalności spółki oraz pełnionej funkcji regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Argumenty stowarzyszenia nie zasługują natomiast na uwzględnienie. Stowarzyszenie przytoczyło jedynie treść orzeczenia, z którego – przeciwnie do zajętego stanowisko – wynika, iż okoliczność likwidacji działalności gospodarczej w wyniku wykonania decyzji powoduje trudne do odwrócenia skutki, o których jest mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., jednakże na stronie skarżącej ciąży obowiązek przynajmniej uprawdopodobnienia, że okoliczność ta może mieć miejsce. Należy mieć jednak na uwadze, iż są to poglądy formułowane na gruncie odmiennego stanu faktycznego. Pozostałe kwestie odnoszą się zaś do oceny zaskarżonej decyzji i zarzutów skargi zatem nie mogły być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu powyższego wniosku. Podsumowując należy stwierdzić, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może zapobiec niebezpieczeństwu wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślenia wymaga, że okoliczności podnoszone we wniosku o wstrzymanie skarżąca zobowiązana była uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Wniosek o wstrzymanie zawiera spójną argumentację, popartą faktami i odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem. Wnioskodawczyni uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia wniosku wynika, że wykonanie decyzji uniemożliwi skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania i zagospodarowania odpadów, bowiem wstrzymanie użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów spowoduje, że skarżąca nie będzie mogła przetwarzać i magazynować odpadów odbieranych od kontrahentów, które stanowią główny przedmiot jej działalności. Tym samym zmuszona będzie prawie całkowicie zaprzestać działalności, co może doprowadzić do utraty jej płynności finansowej i możliwości regulowania wskazanych we wniosku zobowiązań. Mając na względzie przedstawioną przez skarżącą argumentację, jak i dołączone do wniosku dokumenty, stwierdzić należy, że na skutek wykonania decyzji istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Biorąc więc pod uwagę faktyczne i prawne następstwa, jakie wiązałyby się z wykonaniem decyzji objętej wnioskiem, Sąd uznał, że brak wstrzymania wykonania wymienionej decyzji groziłby niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym stanowi w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.