IV SA/Wa 1253/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi "D." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - oddala skargę - Starosta P. decyzją z [...] września 2008r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty P. z [...] kwietnia 2008r. znak [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, "D." Sp. z o.o. wystąpiła z wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie mieszaniny ścieków komunalnych, deszczowych i technologicznych z terenu projektowanego osiedla mieszkaniowego "S.". Po przeprowadzeniu postępowania spółce udzielono pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie w.w. ścieków do rowu melioracyjnego [...] we wsi S., gmina R. oraz na wykonanie wylotu ścieków. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że rów jest zarządzany przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., a zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód przekracza 20 stron postępowania i wobec tego w myśl art. 127 ust. 9 ustawy Prawo wodne (dalej w skrócie u.p.w.), zastosowano art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.). Zawiadomienie, o którym mowa w ostatnio powołanym przepisie, umieszczono na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w P., wszyscy właściciele działek wymienieni w odwołaniu zostali uznani za strony i w określonym terminie nie zgłosili uwag. Jednocześnie Starosta P. postanowieniem z dnia [...] września 2008r. przekazał zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wniosek w części dotyczącej nakazania natychmiastowego wstrzymania wykonywanych przez inwestora robót. Od wydanej decyzji do Wojewody [...] odwołali się G. K. oraz P. K. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty P. z [...] kwietnia 2008r. Odwołujący się zarzucili, że rów melioracyjny do którego będą odprowadzane ścieki, znajduje się na gruntach prywatnych i stanowi własność właścicieli tych gruntów, a wobec tego właścicielom urządzeń wodnych należy dokonywać doręczeń na ogólnych zasadach przewidzianych w art. 39 K.p.a., i nie może w stosunku do nich mieć zastosowania przepis art. 127 ust. 9 u.p.w. zezwalający na zastosowanie art. 49 K.p.a. Ponadto zdaniem odwołujących operat wodnoprawny, załączony do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jest sporządzony w sposób wadliwy gdyż rów melioracyjny "[...]" na odcinku dolnym i środkowym przebiega przez [...] Obszar Chronionego Krajobrazu. Na takim obszarze nie można dokonywać zmian warunków wodnych, niezależnie od ich pozytywnego bądź negatywnego wpływu na środowisko i błędne jest stwierdzenie, że wprowadzanie do tego rowu ścieków poprawi stosunki wodne na obszarze objętym zakresem oddziaływania inwestycji. W związku z wejściem w życie zmian kompetencyjnych wprowadzonych ustawą z 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 227) Wojewoda [...] przekazał postanowieniem dokumenty sprawy do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z [...] maja 2009r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uchylił w całości decyzję Starosty P. z [...] września 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ stwierdził, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, m.in. z powodu błędnej interpretacji przez organ pierwszej instancji zapisu art. 127 ust. 9 u.p.r., który zasugerował się liczbą stron, lecz nie zwrócił uwagi, że treść tego artykułu zawiera zwrot: "do stron innych niż ...4). Właściciele urządzeń wodnych". Biorąc pod uwagę fakt, ze skarżący w sposób nie budzący wątpliwości są właścicielami urządzenia wodnego (rowu melioracyjnego, którego powierzchnia jest elementem składowym ich działek), znajdującego się w zasięgu oddziaływania (wg ustaleń operatu wodnoprawnego) zamierzonego korzystania z wód, powinni być informowani o każdym etapie postępowania pismem, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zawiadomienie stron zgodnie z art. 49 K.p.a. powinno być dokonane: "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości". W praktyce stosowania tego przepisu oznacza to, że wywieszenie obwieszczenia dokonywane jest np. na tablicy ogłoszeń sołtysa wsi, gminy, itp. Wywieszenie zawiadomienia na tablicy ogłoszeń starostwa, zdaniem organu odwoławczego, nie spełnia wymagań zapisu powyższego przepisu. Ponadto przy wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji powinien dokonać sprawdzenia spełnienia przez stronę wnioskującą o wznowienie postępowania, warunku wynikającego z zapisu art. 148 § 1 K.p.a. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wskazał, iż Starosta P. przy ponownym rozpatrywaniu powinien uwzględnić wszystkie argumenty odwołujących się, z uwagi na fakt, iż rów melioracyjny "[...]", który jest objęty zarządem Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., Inspektorat w G., jako urządzenie wodne melioracji szczegółowej stanowi własność indywidualnych właścicieli gruntów. W związku z tym, właścicieli działek w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia należy traktować jako właścicieli urządzenia wodnego i w stosunku do nich nie może mieć zastosowania przepis szczególny przewidziany w art. 127 ust.9 u.p.r. Dlatego lista stron postępowania powinna być szczegółowo przeanalizowana, a organ powinien także ponownie ocenić prawidłowość zawartego w operacie ustalenia na temat zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz planowanych do wykonania urządzeń wodnych, a także do oceny skutków tego oddziaływania. Skarżący "D." Sp. z o.o. - w skardze na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maja 2009r. – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej obrazę art. 127 § 2 K.p.a., art. 138 K.p.a. w zw. z art. 147 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w części nie zaskarżonej i wydanie w tym zakresie decyzji II instancji, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej zamiast merytorycznej. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym bez odwołania zainteresowanej osoby. W niniejszej sprawie organ działał z urzędu w stosunku do wszystkich właścicieli działek, objętych zaskarżoną decyzją Starosty P., którzy nie złożyli odwołania, do czego nie miał prawa. Ponadto, w ocenie skarżącego, organ odwoławczy miał prawo wypowiadać się jedynie w przedmiocie wznowienia postępowania tylko w stosunku do osób, które złożyły odwołania i w tej części ewentualnie uchylić decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Nie mógł natomiast wypowiadać się w części nie zaskarżonej decyzji. W ocenie spółki w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone i należy jedynie ustalić czy został zachowany termin z art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., a zatem nie kwalifikuje się to pod przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dodatkowo spółka wskazała, iż organ odwoławczy odniósł się do meritum sprawy w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, jednocześnie – w odniesieniu do zarzutów skargi – wyjaśnił, iż decyzja została skierowania jedynie do odwołującej się strony. W końcowej części uzasadnienia zasugerowano organowi pierwszej instancji, w świetle konieczności wznowienia postępowania, dokonania ocen pewnych faktów, które pozostawione w dotychczasowym stanie prawnym mogą skutkować kolejnymi działaniami prawnymi w stosunku do wydanej decyzji pozwolenia wodno – prawnego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż nie znajduje uzasadnienia w przepisach zarzut, że nie wydał decyzji merytorycznej, ponieważ organ wyższego stopnia może wydać taką decyzję, jeżeli stwierdzi w toku postępowania, że organ, który wydał decyzję ostateczną, świadomie nie powiadomił stron postępowania, chcąc im uniemożliwić udział w postępowaniu, co w tym przypadku nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał iż decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] maja 2009r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja kasatoryjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten typ decyzji kasacyjnej może być zastosowany jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanką zastosowania tego trybu jest określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a więc konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok NSA z dnia 10.04.1997r. I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92). Należy ponadto wskazać, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a jedynie może w myśl art. 136 K.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęta w innych sytuacjach niż wyznaczone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie uprawniają do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W związku z tym, że ten rodzaj decyzji stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, może wskazać okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi przede wszystkim o wskazanie okoliczności faktycznych, mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy poprzez nakaz załatwienia jej pozytywnie bądź negatywnie dla odwołującego się. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, konieczne jest wyjaśnienie kwestii mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przede wszystkim organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował przepis art. 127 u.9 u.p.w. i nie uznał właścicieli działek za właścicieli urządzeń wodnych. W konsekwencji błędnie zastosował art. 49 k.p.a. Organ pierwszej instancji winien przeanalizować listę stron i zbadać, czy nie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. Organ winien powrócić także do oceny prawidłowości ustalenia w operacie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz planowanych do wykonania urządzeń wodnych, a także do oceny skutków tego oddziaływania. Ponadto organ pierwszej instancji powinien zbadać spełnienie przez stronę wnioskującą o wznowienie postępowania przesłanek z art. 148 § 1 K.p.a., a zatem czy nastąpiło złożenie wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności, stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, albowiem fakty te nie były przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji. Dodatkowo, jak wskazał organ odwoławczy, organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wszystkie argumenty odwołujących się z uwagi na fakt, iż rów melioracyjny "[...]" stanowi własność indywidualnych właścicieli gruntów. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała ewidentna potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego i to w zakresie przekraczającym granice postępowania dowodowego, możliwego do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym zgodnie z art. 136 K.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec wskazanych wątpliwości sąd uznał, że organ odwoławczy słusznie orzekł o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.