IV SA/Wa 1259/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Opyrchał,, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie Pozwolenia wodnoprawnego 1.Uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymana nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Z. z dnia [...] marca 2004 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego – D. w R. – będącego państwową instytucją kultury wpisaną do rejestru ministra właściwego do spraw kultury. Utrzymane w mocy pozwolenia obejmowało m.in. zezwolenie na piętrzenie wody rzeki P. na jazie w zbiorniku "S." określając parametry piętrzenia - naturalny 145,30 m.n.p.m. natomiast maksymalny 145,40 m.n.p.m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda wskazał, iż decyzja organu I. instancji została wydana w wyniku powtórnego rozpatrywania sprawy, gdyż jego poprzednie decyzje w tym przedmiocie były uchylane decyzjami organu odwoławczego. Odnosząc się do zarzutów odwołania złożonego przez p. A. S. wskazano, iż wnioskowane przez niego przywrócenie piętrzenia wody na S. do dawnego poziomu nie zawiera argumentacji w postaci stosownej dokumentacji. Określony w obecnym pozwoleniu poziom piętrzenia utrzymuje się od 1993 roku. Korzystanie z rzeki i jej piętrzenie dla potrzeb młyna wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek o jego wydanie powinien spełniać wymagania art. 131 ust. 1 i 132 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). W decyzji zwrócono uwagę na uchybienie zawarte w decyzji organu I. instancji w postaci wskazania, iż integralną część decyzji stanowi operat wodnoprawny, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach. W skardze na decyzję Wojewody A. S. podniósł, iż jest właścicielem młyna, dla którego potrzeb piętrzenie wody w pozwoleniu wodnoprawnym powinno być ustalone na poziomie 145,56 m.n.p.m., co wynika z potrzeb technologicznych zainstalowanej w młynie turbiny. Zarzucił, iż zawarte w decyzji, organu I. instancji twierdzenia jakoby zasoby wodne były wystarczające dla zabezpieczenia potrzeb wodnych młyna są nieprawdziwe, gdyż przepływ wody przy przyjętym piętrzeniu jest zbyt niski (170 l/s. zamiast 400 l/s.). Wskazał, iż obniżenie poziomu piętrzenia wody (o 16 cm) w 1993 roku nastąpiło bez jego zgody i wiedzy, z naruszeniem art. 29 i 30 ustawy – Prawo wodne. Uniemożliwia to pracę turbiny młyna, która ma charakter zabytkowy i prowadzić będzie do jej zniszczenia z powodu korozji. Zarzucił, mylne przyjęcie w decyzji organu I. instancji, że "poziom piętrzenia nie uwzględnia potrzeb technologicznych młyna, gdyż nie było to przedmiotem pozwolenia", co oznacza naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Poinformował także, iż "S." w R. jest wpisany do Programu Małej Retencji z wykorzystaniem do celów energetycznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy pełnomocnik D. w R. stwierdził, iż wyższe piętrzenie wody na jazie przy S. nie jest w jego ocenie możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia obejmującego m.in. na piętrzenie rzeki P. na jazie przy "S." w R. prowadzone było z wniosku D. w R. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wynika to z zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W aktach brak jest samego wniosku, choć zawarto w nich przedłożony przez wnioskodawcę operat. W trakcie postępowania w tym przedmiocie decyzje organu I. instancji (z dnia [...] sierpnia i [....] listopada 2004 r.) były dwukrotnie uchylane decyzjami wojewody (z dnia [...] października 2004 r. i [...] stycznia 2005 r.). W trakcie postępowania skarżący A. S. konsekwentnie występował z żądaniem ustalenia poziomu piętrzenia wody na poziomie, jaki w jego ocenie był niezbędny dla zapewnienia możliwości funkcjonowania młyna, którego jest właścicielem. Organy administracji nie uwzględniły jego wniosku. Dopiero w decyzji z dnia [...] marca 2005 r. wskazano, iż uwzględnienie wniosku będzie możliwe w przypadku przedłożenia stosownej dokumentacji. Skarżący w odwołaniu od tej decyzji wskazał, iż nie jest w stanie przedstawić koniecznego operatu w terminie 14 dni (termin na wniesienie odwołania). W rozpatrywanej sprawie organ administracji określał m.in. warunki piętrzenia wody, co stanowi szczególne korzystanie z wód i wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 4 ustawy – Prawo wodne). W rozpatrywanym przypadku ustalając warunki piętrzenia uwzględniono m.in. potrzeby prawidłowego funkcjonowania urządzeń wodnych stanowiących element zabytkowych założeń parkowych zarządzanych przez D. w R. Jednocześnie, jak twierdzi Skarżący, określenie poziomu piętrzenia na jazie "S." ma także istotny wpływ na możliwość funkcjonowania należącego do niego a położonego poniżej jazu młyna. Jego wykorzystanie wymagałoby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zarówno z uwagi na samo energetyczne wykorzystanie wód (art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 5 ustawy – Prawo wodne) jak i z uwagi na potrzebę jej piętrzenia. Wynika stąd, iż należące do D. urządzenie wodne (jaz) może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia korzystania z wód przez dwu użytkowników. Sytuacja taka może uzasadniać wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wspólne korzystanie z wód, w rozumieniu art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Warunkiem byłoby zgodne wystąpienie zakładów o wspólne pozwolenie wodnoprawne, co wymagałoby porozumienia zainteresowanych stron. W szczególności konieczne byłoby umowne określenie warunków utrzymywania przez zakład główny urządzenia wodnego (art. 130 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo wodne). W takim przypadku wnioskujący zakład powinien przedłożyć także wspólną dokumentację – operat wodnoprawny (art. 131 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy – Prawo wodne). W rozpatrywanej sprawie organy prowadzące postępowanie w obu instancjach nie poinformowały Skarżącego o tych istotnych dla sprawy okolicznościach oraz nie wyznaczył stosownego terminu, w którym zainteresowany mógłby porozumieć się z wnioskującym o wydanie pozwolenia w celu wyjaśnienia, czy współdziałanie między stronami jest możliwe z uwagi na wolę współpracy. Wyjaśnienia wymaga też czy wspólne korzystanie z jazu byłoby możliwe gdy, jak twierdzi Skarżący wyższy poziom piętrzenie jest niezbędny, natomiast uczestnik postępowania sądowego prezentował na rozprawie pogląd, iż nie jest to możliwe z uwagi na jego interes. Celowi ustalenia stanowisk mogłoby ewentualnie służyć także przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (art. 89 §. 2 K.p.a.). Dodatkowo, jak wskazano, informacje o możliwości uwzględnienia wniosku jedynie pod warunkiem sporządzenia wymaganej dokumentacji (operat) zawarto dopiero w decyzji z [...] marca 2005 r., podczas gdy postępowanie toczyło się od sierpnia 2004 r. Stanowi to naruszenie art. 9 K.p.a. w zakresie obowiązku należytego informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Wobec powyższych okoliczności Skarżący słusznie wskazuje, iż decyzja została podjęta z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy - Prawo wodne w zakresie obowiązku uwzględniania zasady wspólnych interesów. Zasada ta powinna być uwzględniona w miarę możliwości, przy czym organy powinny tak prowadzić postępowanie aby mogła być ona realizowana w jak najszerszym zakresie. Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż jednym z podstawowych celów zarządzania wodami jest zaspokajanie potrzeb ludności i gospodarki w szczególności w zakresie tworzenia warunków do energetycznego wykorzystania wód, a instrument zarządzania wodami stanowi właśnie pozwolenie wodnoprawne (art. 2 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne). Co prawda, w rozpatrywanych uwarunkowaniach, w przypadku późniejszego przedłożenia operatu wodnoprawnego przez Skarżącego, z którego wynikałaby potrzeba piętrzenia wody ponad poziom ustalony w kwestionowanym pozwoleniu, zastosowanie mógłby znaleźć art. 133 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, który dopuszcza późniejszą zmianę warunków pozwolenia w przypadku zmiany uprawnień innego zakładu. Jednak nie można pominąć, iż z odrębnego przepisu wynikałaby wówczas potrzeba ponoszenia przez Skarżącego kosztów późniejszej zmiany pozwolenia dla D. w R. (art. 133 ust. 2 wskazanej ustawy). Biorąc pod uwagę obowiązek uwzględnienia wskazanej wcześniej zasady wspólnych interesów oraz tworzenia warunków do energetycznego wykorzystania wody organ administracji w pierwszym rządzie powinien podejmować kroki procesowe służące możliwości realizacji wskazanych wymagań w ramach postępowania pierwotnego, uwzględniając zasadę efektywności postępowania (art. 11 K.p.a.) oraz biorąc pod uwagę słuszne interesy stron (art. 7 K.p.a.). Naruszenie przez organy obu instancji wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego w kontekście obowiązujących regulacji prawa materialnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I. instancji. Trzeba również podnieść, iż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I. instancji, pomimo iż, jak sam wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, zawiera ona wadę polegającą na określeniu w pkt IV, iż jej integralna część stanowi operat wodnoprawny. Zapis taki rodzi trudne do ustalenia konsekwencje, co do skutków prawnych wywieranych przez decyzję w szczególności co do wynikającego stąd charakteru wskazówek zawartych w operacie. Utrzymanie w mocy decyzji w tym zakresie stanowi obrazę art. 138 §. 1 pkt 1 K.p.a. Zarówno organ odwoławczy jak i organ I. instancji nie określiły także wystarczającą precyzyjnie adresata, któremu udziela się pozwolenia wodnoprawnego, wskazując jedynie, iż zostało ono wydane na rzecz D. w R., a więc przywołując nazwę własną nieokreślonej jednostki. Nie wskazano natomiast jakiego rodzaju podmiotem jest wnioskodawca. Jednocześnie w pkt. II decyzji organu I. instancji wskazano, iż adresatem decyzji jest "firma" D. Może mieć to istotne znaczenie, zważywszy, iż podmiotem praw i obowiązków o charakterze administracyjnym mogą być wyłącznie osoby fizyczne lub prawne a jedynie w przypadku państwowych, samorządowych lub społecznych jednostek organizacyjnych także jednostki nie mające osobowości prawnej (art. 29 K.p.a.). Dopiero z informacji uzyskanych na rozprawie wynikało, jaki charakter prawny ma podmiot, którego uprawnienia zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Natomiast nie mógł być rozważany zarzut skargi jakoby pozwolenie wodnoprawne z 1993 roku zostało wydane z naruszeniem art. 29 i 30 ustawy – Prawo wodne, gdyż decyzja ta jako nie zaskarżona nie podlega ocenie Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta Powiatu Z. uwzględni wskazówki, co do dalszego prowadzenia postępowania zawarte w niniejszym wyroku. W przypadku uznania, iż może to przyspieszyć załatwienie sprawy organ administracji przeprowadzi rozprawę administracyjną.