IV SA/Wa 126/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2008 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta W. decyzją z (...) maja 2007r. ustalił środowiskowe uwarunkowana zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej (...) na dachu budynku zlokalizowanego na dz. ew. nr (...) przy Al. (...) w W., którego inwestorem jest (...) Decyzją tą określono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym oraz wskazano, iż decyzja ta jest ważna przez dwa lata od dnia, w którym stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że w dniu (...) listopada 2006r. Prezydent W. zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, podał do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku (...) oraz wskazał miejsce i 21 dniowy termin składania uwag i wniosków. We wskazanym terminie nie zostały złożone uwagi i wnioski. W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie Z. wniosło o jej uchylenie. Zarzuciło naruszenie art. 39, art. 74 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 3 uchwały Nr (...)Rady W. z (...) maja 1998r. w sprawie zasad polityki zrównoważonego rozwoju W. Wniosło by rozstrzygnięcie merytoryczne zostało dokonane z uwzględnieniem zasady przezorności ekologicznej i zażądało wyjaśnienia sprawy pod kątem bliskości przedszkola i wpływu planowanej inwestycji na otoczenie, w tym przebywające w nim dzieci, narażenia otoczenia na nakładanie się emisji pól elektromagnetycznych z uwagi na istniejące już w tym rejonie i planowane nadajniki, "wyjścia" obszaru ponadnormatywnego (DPPn) na sąsiednie posesje, w tym rozważenia zagrożenia interesu osób trzecich, ingerencji w przestrzeń ponad posesją sąsiadującą z urządzeniami emitującymi pola EM w kontekście naruszenia interesu prawnego tych osób, skutkującego uznaniem ich za strony postępowania. Nadto zauważyło, że wymóg oceny długotrwałego oddziaływania pól EM na zdrowie okolicznej ludności wynika wprost z przepisu art. 52 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdzie mowa jest, iż w raporcie opisuje się także długoterminowe oddziaływania na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpoznaniu środka zaskarżenia Stowarzyszenia Z. - decyzją z (...) listopada 2007r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z (...) maja 2007r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż brak w sprawie przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację zawnioskowanego przez inwestora przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania wskazano, iż zadanie organu administracji ograniczyć się może do oceny czy realizacja danej inwestycji jest możliwa na gruncie obowiązującego prawa, a nadto czy wszystkie procedury poprzedzające wydanie decyzji środowiskowej zostały zachowane i przeprowadzone zgodnie z prawem. Zaś powoływanie się na okoliczności nie znajdujące odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach jest nietrafne i bezcelowe. Ocena wpływu planowanej inwestycji na zdrowie ludzi została przeprowadzona w sposób rzetelny i zgodny z obowiązującymi w tej mierze przepisami w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zatem Kolegium nie widzi konieczności ponownego zbadania i analizowania potencjalnego wpływu promieniowania anten na ludzi w tym konkretnym przypadku. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do uznania, że realizacja planowanego przedsięwzięcia naruszy art. 52 i art. 144 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i organ pierwszej instancji dał temu wyraz - wbrew stanowisku odwołującego się - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak również podstaw do uznania, że w zaskarżonej decyzji nie zostały należycie uwzględnione "rezultaty uzyskane w wyniku udziału społeczeństwa" odwołującego się w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji; fakt, że argumentacja i żądania odwołującego się nie zostały przez organ pierwszej instancji w wydanej decyzji uwzględnione, dowodzi jedynie, że w przekonaniu tego organu owe argumenty i żądania pozostawały bez wpływu na wynik postępowania. Stowarzyszenie Z. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) listopada 2007r. ponownie zarzuciło naruszenie art. 74 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, naruszenie art. 39 Konstytucji RP oraz § 3 uchwały Nr (...) Rady W. z (...) maja 1998r. w sprawie zasad polityki zrównoważonego rozwoju W., brak odniesienia się do sąsiedztwa przedszkola, o którym mowa w odwołaniu i niezbadanie sprawy pod tym kątem, niewyjaśnienie czy powyższe osoby będą dodatkowo narażone na promieniowanie EM z racji nakładania się emisji od istniejących w tym rejonie i planowanych innych nadajników (sumowanie się pól EM). Nadto podtrzymało zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał skargę za zasadną, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) listopada 2007r., narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Decyzje organów obu instancji w sprawie wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ((Dz.U. z 2006r., nr 129, poz. 902, ze zm.) - dalej w skrócie: p.o.ś.). Według art. 56 ust. 1 p.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W decyzji tej określa m. in. rodzaj i miejsce przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (art. 56 ust. 2 p.o.ś.). Zgodnie zaś z art. 56 ust. 8 p.o.ś. uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa [...]. Stosownie do powyższego zaskarżona decyzja jest więc aktem administracyjnym kończącym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu organ drugiej instancji w tymże postępowaniu, rozpoznając sprawę na etapie odwołania, naruszył poniższe przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazując naruszenia przepisów jakich dopuścił się organ odwoławczy na wstępie należy wyjść od zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a nie tylko kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i powoływania się na jego stanowisko w sytuacji utrzymania w mocy wydanego przez ten organ aktu. Oznacza to, iż na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym wszystkich żądań stron i dowodów przez nie przedłożonych oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji. Przywołana zasada ogólna postępowania administracyjnego wymusza więc na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydawanego przez siebie aktu administracyjnego nawet do tych kwestii, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, czy też w sposób dorozumiany je pominięto, jako nie mające wpływu na wynik postępowania. Innymi słowy w postępowaniu odwoławczym powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Obowiązkiem tegoż organu, pomimo braku związania treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, korzystającą z prawa do obrony swych interesów za pomocą środków prawnych, jest również ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w środku odwoławczym, co wynika z art. 8 i art. 11 K.p.a., wyrażających ogólne zasady postępowania administracyjnego. W myśl tych przepisów organy administracyjne obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 K.p.a.), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 K.p.a.). W kontekście powyższych wywodów należy stwierdzić, iż w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym nie doszło do rozpoznania sprawy na nowo w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania ostatecznej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i ostatecznego jej załatwienia czym naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dowodem na tą okoliczność jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które sprowadza się w szczególności do przytoczenia treści art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 47 i art. 56 ust. 2 p.o.ś., elementów składowych raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia oraz wybiórczego, a zarazem ogólnikowego odniesienia się do treści odwołania i postawionych w nim zarzutów, nadto niekonwalidowania uchybień jakich dopuścił się organ pierwszej instancji. Uzasadnienie aktu administracyjnego winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z aktu administracyjnego, który strona otrzymuje powinno jasno wynikać jakie ustalenia faktyczne poczynił organ i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakimi w tym względzie kierował się przesłankami oraz jakie przepisy zastosował do dokonanych ustaleń. Tak więc stwierdzenia jakimi posłużył się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, np. "organ pierwszej instancji dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji", czy "fakt, że argumentacja i żądania odwołującej nie zostały przez organ pierwszej instancji w decyzji uwzględnione, dowodzi jedynie, że w przekonaniu tego organu - owe argumenty i żądania pozostawały bez wpływu na wynik postępowania", należało uznać za wadliwe w świetle przytoczonych regulacji prawnych i rozważań. W tym samym aspekcie należało rozważyć brak jakiegokolwiek odniesienia się organu drugiej instancji m. in. do zarzutu naruszenia art. 74 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 47 ustawy p.o.ś., art. 39 Konstytucji RP oraz § 3 uchwały Nr (...) Rady W. z (...) maja 1998r. w sprawie zasad polityki zrównoważonego rozwoju W., dodatkowego narażenia ludzi przebywających w sąsiedztwie na promieniowanie elektromagnetyczne ze względu na nakładanie się emisji od istniejących w tym rejonie i planowanych innych nadajników (sumowanie się pól EM), uznania za strony postępowania osoby sąsiadujące z "antenami" oraz rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zasady przezorności ekologicznej. Kolejnym uchybieniem procesowym jest także nieodniesienie się w podjętej decyzji w postępowaniu odwoławczym do twierdzenia organu pierwszej instancji, jakoby w terminie 21 dni - wyznaczonym do dnia (...) grudnia 2006r. na składanie ewentualnych wniosków i uwag, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., takowe uwagi i wnioski nie zostały złożone. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Stowarzyszenie Z. podanie o dopuszczenie do udziału w sprawie, zawierające uwagi i wnioski, złożyło w Kancelarii Urzędu W. (..) grudnia 2006r. Zatem - według normy art. 56 ust. 8 p.o.ś. -uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, niewątpliwie powinno zawierać informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa, w sytuacji ich złożenia, co zgodnie z powyższym, a więc wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, miało miejsce w sprawie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i stosując się w pełni do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad ogólnych wydać stosowne rozstrzygnięcie. W świetle powyższego, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, uznano iż zaskarżona decyzja narusza wyżej powołane przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.