IV SA/Wa 126/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia SO (del.) Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku oddala skargę. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniono postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z [...].12.2020 r. nr [...] (dalej Minister), którym utrzymano w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...].10.2020 r. nr [...] (dalej Marszałek) o odmowie przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku, wskazanych w wezwaniu z 20 kwietnia 2020 r., a mianowicie do przedłożenia następujących dokumentów: 1. operatu przeciwpożarowego, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1 ustawy o odpadach,; 2. zaświadczenia o niekaralności, o którym mowa w art. 42 ust. 3 a pkt 1 i 2 ustawy o odpadach; 3. postanowienia, o którym mowa w art. 42 ust. 4c ustawy o odpadach, na których usunięcie zakreślono Stronie termin 30-dniowy od dnia otrzymania tego wezwania. Skarżący – M.G. odebrał to wezwanie 27 kwietnia 2020 r. Następnie, pismem z 18 sierpnia 2020 r. znak: [...] Marszałek Województwa [...] zawiadomił Stronę, że w związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie z 20 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek z 28 lutego 2020 r. pozostawia bez rozpoznania. Zawiadomienie to Strona odebrała 24 sierpnia 2020 r. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. M. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...], złożył do Marszałka Województwa [...] wniosek na podstawie art. 41 oraz art. 42 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla zakładu [...] w [...], wydanego decyzją Marszałka z [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Po bezskutecznym wezwaniu Strony pismem z 20 kwietnia 2020 r. do przedłożenie wskazanych dokumentów, w związku z art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.) Marszałek pozostawił wniosek ten bez rozpoznania. Pismem z 28 sierpnia 2020 r. Strona wniosła o przywrócenie biegu terminu i rozpatrzenie wniosku. W piśmie tym podano m. in., że 25 lutego 2020 r. został złożony operat przeciwpożarowy do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Następnie, 17 marca 2020 r. otrzymano postanowienie odmawiające wyrażenia zgody na zastosowanie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu przeznaczonego do magazynowania odpadów, podając uchybienia, które usunięto do 25 marca 2020 r. Z uwagi na pandemię COVID-19, w dniu 29 maja 2020 r. Strona przygotowała i wysłała pismo nr [...], zawierające uzupełnienie w postaci oryginału zaświadczenia z KRS wraz z prośbą o wydłużenie terminu uzupełnienia pozostałych elementów do dnia 19 września 2020 r. Jak wyjaśnił Skarżący, szczególne warunki związane z pandemią COVID-19 oraz panujące zasady nadawania przesyłek pocztowych, uniemożliwiały dochowanie terminu na odpowiedź. Sytuacja zastana w placówce pocztowej, tj. długa kolejka do nadania listu poleconego i zbliżająca się godzina zamknięcia placówki, a także potencjalne zagrożenie zdrowia związane ze staniem w kolejce na terenie placówki, zmusiła pracownika Skarżącego do nadania przesyłki listem zwykłym. Nadmienił, że długotrwałe przebywanie na terenie placówki pocztowej w obecności choćby jednej zarażonej osoby, nawet pomimo spełniania obowiązku zasłaniania ust i nosa, grozi zarażeniem, co nie tylko mogło mieć wpływ na zdrowie lub życie pracownika Skarżącego, ale również dla osób najbliższych i współpracowników. Zdaniem Strony, wysłanie listu zwykłego w takich okolicznościach należało uznać za jedyne możliwe działanie. Skarżący znalazł się w sytuacji o niespotykanej dotychczas skali uciążliwości i zupełnie od niego niezależnej. Zaznaczył, że w tym samym czasie przesyłki polecone były wrzucane do skrzynek pocztowych, a więc dotarcie takiej przesyłki stało pod takim samym znakiem zapytania jak dotarcie przesyłki przesłanej listem zwykłym. Wskazał też, że 19 sierpnia 2020 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] wydał postanowienie znak: [...], wyrażające zgodę na zastosowanie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu przeznaczonego do magazynowania odpadów. Strona powołując się na szczególne warunki funkcjonowania firm i urzędów spowodowane COVID-19 oraz ze względu na uzupełnienie wszystkich wymaganych dokumentów wniosła o przywrócenie terminu i rozpatrzenie wniosku. Postanowieniem z [...] października 2020 r. nr. [...] Marszałek odmówił Stronie przywrócenia terminu do wykonania czynności procesowych, tj. usunięcia braków formalnych wskazanych w wezwaniu z dnia 20 kwietnia 2020 r. W ocenie Organu I. instancji, na dzień ostatecznego terminu udzielenia przez Stronę odpowiedzi na przedmiot wezwania nie istniały przeszkody uniemożliwiające jej dopełnienie czynności procesowej związanej z tą czynnością. Na skutek złożonego zażalenia od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków przedmiotowego wniosku Minister zaskarżonym postanowieniem utrzymał to postanowienie odmowne Marszałka w mocy. Jak podkreślił Minister, Strona zdecydowała się na nadanie przesyłki nierejestrowanej, tym samym godząc się na ryzyko braku możliwości otrzymania potwierdzenia jej doręczenia, mogła, dbając o swój interes w toczącym się postępowaniu, próbować dowiedzieć się czy przesyłka dotarła do organu, a otrzymując odpowiedź negatywną podjąć czynności przeciwdziałające temu zdarzeniu. Miała do dyspozycji 16 dni roboczych na powtórne dokonanie takiej czynności w terminie. W ocenie Organu odwoławczego, podmiot nie dochował należytej staranności i w związku z tym nie można mówić o braku winy, a tym samym nie zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Jak wykazano przeszkoda, która zaszła nie miała charakteru przeszkody nie do przezwyciężenia. Przedmiotowe postępowanie ma poza tym charakter procesowy i dotyczy wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zmianę decyzji administracyjnej, tym samym przedmiot postępowania nie mieści się w granicach spraw określnych w art. 81a § 1 k.p.a. Minister zauważył także, iż ustawa z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.) została zmieniona art. 8 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579, ze zm.). Tym samym Marszałek w sposób prawidłowy przywołał metrykę aktu prawnego. We wniesionej skardze pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie postanowień obu instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił - naruszenie art. 58 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie tj. odmowę przywrócenia terminu w sytuacji uprawdopodobnienia przez Skarżącego braku winy w uchybieniu terminu z powodu istnienia niemożliwych do przezwyciężenia przeszkód w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania, tj. nie mającej precedensu pandemii COVID-19, która ma bezpośredni wpływ na sposób funkcjonowania nie tylko Skarżącego, ale również na funkcjonowanie [...] S.A. i nadawanie przesyłek w placówce pocztowej; - naruszenie art. 6, 7, 8 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, uprawdopodabniającego, że Skarżący dokonał nadania przesyłki; oraz poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nieuwzględnieniu szczególnych okoliczności sprawy, tj. panującej bezprecedensowej pandemii COVID-19, mającej negatywny wpływ na funkcjonowanie sektora publicznego i prywatnego; co spowodowało niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji nieustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności; a także poprzez działanie w sposób sprzeczny z słusznym interesem obywatela, gdyż brak pozytywnego rozpatrzenia tej sprawy może prowadzić do zaprzestania prowadzenia działalności przez Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Skarga M. G. nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd zaś działając z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które winno skutkować derogowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji cyt. przepisu, a stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony. Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził więc potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy Organy zasadnie odmówiły przywrócenia Skarżącemu terminu do dokonania uchybionej czynności procesowej. Podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia był bowiem art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zainteresowany musi uprawdopodobnić, iż pomimo należytej staranności nie mógł, z uwagi na niezależną od niego przeszkodę, dokonać w terminie danej czynności. Wynika stąd, że konieczną przesłanką przywrócenia terminu jest kryterium braku winy. Natomiast o braku winy w uchybieniu terminu można mówić tylko wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody, z powodu której uchybiła terminowi, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jeżeli bowiem ustalone okoliczności uchybienia świadczą o zachowaniu się noszącym znamiona winy – w jakiejkolwiek jej postaci, a zatem także polegającej na niedbalstwie – organ nie może dokonać przywrócenia uchybionego terminu, a czynność podjęta przez stronę po jego upływie pozostaje bezskuteczna. Poza tym, koniecznym warunkiem wniosku o przywrócenie terminu jest przyznanie przez stronę, że do uchybienia terminu doszło i wykazanie, że uchybienie to nie nastąpiło z jej winy. Innymi słowy, wniesienie wniosku o przywrócenie terminu powinno stanowić konsekwencję akceptacji przez stronę faktu uchybienia terminu, przy jednoczesnym uprawdopodobnieniu braku winy w takim zachowaniu. W rozpatrywanej sprawie Skarżący podkreśla, że listem zwykłym poinformował, iż uzupełnienia braków w terminie dokonać nie może i wniósł o jego przedłużenie. List ten nie dotarł do Organu. Przechodząc do analizy tej sprawy z punktu widzenia legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia, stwierdzić w pierwszej kolejności należy, że Skarżący został zasadnie wezwany do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie to zawierało pouczenie o skutkach niedopełnienia wymaganych czynności w terminie. Ponadto, w jego treści wskazano w jaki sposób Skarżący ma uzupełnić braki wniosku, aby został mu nadany dalszy bieg. Skarżący jednak w terminie braków tych nie uzupełnił. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu w terminie 7 dni do dnia otrzymania zawiadomienia o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, a do wniosku załączono dokumenty wskazane w wezwaniu z 20 kwietnia 2020 r. Zaskarżone postanowienie wydane zostało zaś przez Organ właściwy w sprawie. W myśl bowiem § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2020 r. (Dz.U. z 2020r., poz. 1720, ze zm.), w sprawie szczegółowego działania Ministra Klimatu i Środowiska, Minister ten kieruje działem administracji rządowej - energia, klimat i środowisko. W konsekwencji organem właściwym do rozpoznania w niniejszej sprawie, kwalifikującej się do działu klimat, jest Minister Klimatu i Środowiska. Jak stanowi art. 58 § 1 i 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wspomniany art. 58 § 1 i 2 k.p.a. formułuje cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie, a mianowicie: uchybienie nastąpiło bez winy strony, wniesiono wniosek o przywrócenie terminu, zachowano 7 dniowy termin na złożenie wniosku od ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełniono czynności, dla której określony był termin. W rozpatrywanej sprawie nie zostały one łącznie spełnione. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Trafne jest w tym kontekście stanowisko Ministra, że w myśl ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych bieg 30 dniowego terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku Strony nie rozpoczął biegu 28 kwietnia 2020 r. (jak przewidywała Strona), ale dopiero 24 maja 2020 r. Wobec tego termin na uzupełnienie wniosku upływał Stronie 22 czerwca 2020 r., a nie wcześniej, jak błędnie przypuszczał Skarżący. Jeśli miał w tym zakresie wątpliwości, winien skontaktować się z Organem i upewnić się kiedy w związku z regulacjami COVID-owymi ó w termin mu upływa. Wynika to z regulacji wskazanej ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), która wprowadziła przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6, zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W myśl zaś art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. 2020 r. poz. 875), z dniem 16 maja 2020 r. uchylony został art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. Jednocześnie ustawodawca w art. 68 ust. 6 i 7 ustawy zmieniającej ustawę z 2 marca 2020 r. wprowadził siedmiodniowy termin, po upływie którego terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg, zaś zawieszone biegną dalej. W konsekwencji rozpoczęcie biegu terminów, które zostały wstrzymane i kontynuowanie biegu terminów, które zostały zawieszone na podstawie art. 15zzr i art. 15zzs ustawy zmienianej, nastąpiło w praktyce od 24 maja 2020 r. (poniedziałku). Skoro zatem 29 maja 2020 r. w urzędzie pocztowym panowały warunki, w których nie można było nadać przesyłki poleconej w sposób zapewniający dostateczną ochronę zdrowia pracownika, to możliwość nadania listu poleconego zachodziła w szeregu kolejnych dni - aż do dnia 22 czerwca 2020 r., a więc przez ponad trzy tygodnie (16 dni roboczych). W tym czasie istniała możliwość – jak trafnie zauważył Minister - dokonania jej wysyłki w innym urzędzie pocztowy (o mniejszym natężeniu klientów) lub dbając o zminimalizowanie zagrożenia zarażenia się wirusem, poprzez przesyłkę kurierską, albo doręczenie osobiste do kancelarii Organu. Strona mogła też skorzystać z automatu nadawczego, w którym można nadać przesyłkę rejestrowaną. Istniały zatem alternatywne rozwiązania, które Strona mogła zastosować mimo trwającego stanu epidemii, chroniące zarówno jej pracownika, jak i nie narażające Skarżącego na uchybienie terminu. Skarżący skorzystał jednak z nierejestrowanego sposobu wysyłki tym samym godząc się na brak możliwości udowodnienia jej nadania. Nie jest przy tym zasadny argument Strony, że przesyłki polecone - z uwagi na pandemię - też wrzucane były do skrzynek. Problem i istota sprawy nie dotyczy bowiem sposobu odbioru tej przesyłki, a braku udokumentowanego jej nadania we wskazanym dniu (potwierdzenia nadania przesyłki rejestrowanej). Posłużenie się listem zwykłym uniemożliwiło Skarżącemu uzyskanie takiego dokumentu. Niewątpliwie list zwykły nie stanowił przesyłki pocztowej przyjętej za pokwitowaniem i doręczanej za pokwitowaniem odbioru. Ponieważ Strona nie nadała przesyłki rejestrowanej, nie posiada dokumentu urzędowego potwierdzającego nadanie listu do Organu I. instancji. W aktach przedmiotowej sprawy nie odnotowano wpływu takiej przesyłki. Natomiast z informacji przekazanych przez Stronę nie wynika, aby złożyła skargę na działania [...] w zakresie braku doręczenia przesyłki nierejestrowanej. Mając na względzie formę przesłania pisma, którą się posłużyła, Strona winna dochować należytej staranności i podjąć próbę dowiedzenia się w Urzędzie, czy przesyłka zwykła dotarła do Organu. Uzyskanie odpowiedzi negatywnej, pozwoliłoby na podjęcie czynności przeciwdziałających pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Skarżący miał bowiem 16 dni roboczych na powtórne dokonanie takiej czynności w terminie. Słuszne jest zatem stanowisko Ministra, że brak było podstaw do przywrócenia tego terminu. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, że nie ponosi on winy za jego uchybienie. Przeszkoda, która wystąpiła, nie miała charakteru przeszkody nie do przezwyciężenia. Przywrócenie nie jest bowiem dopuszczalne nawet, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Musiałaby wystąpić przeszkoda nie do przezwyciężenia, a taka nie miała miejsca. Załączone pisemne zeznanie świadka (pracownika) oraz zestawienie ilościowe przesyłek z 29 maja 2020 r. nie mogły przemawiać za trafnością stanowiska Skarżącego. W tym zakresie Sąd podziela argumentację Ministra. Rejestr liczby wysłanych tego dnia listów nie wskazywał bowiem do kogo były kierowane. Trafna jest też argumentacja Ministra, że na wynik przedmiotowej sprawy nie miały wpływu argumenty dotyczące wielkości podmiotu gospodarczego czy skali prowadzonej przez niego działalności. Przepis art. 81a k.p.a. również nie znajdował tu zastosowania. Dotyczy postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wówczas wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przedmiotowe postępowanie ma natomiast charakter procesowy i dotyczy wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zmianę decyzji administracyjnej. Stąd przepis art. 81a § 1 k.p.a. nie znajdował w nim zastosowania. Wbrew zarzutom skargi, nie doszło ani do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani do naruszenia przepisów postępowania (w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art.: 6, 7, 8 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zarzut ten, jak wskazano, jest chybiony. Nie doszło też do naruszenia przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. zważywszy, że uzasadnienia postanowień Organów obu instancji spełniały wymogi przewidziane w tym przepisie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.