IV SA/Wa 1260/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2011 r. sprawy ze skargi K. M. i J. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących K. M. i J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] października 2010 r. znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działek o nr ewid. [...] i [...] obręb M. , gmina G. dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i niezbędnej infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania uzgodnieniowego organ pierwszej instancji ustalił, że działki na których planowana jest inwestycja położone są na terenie [...] Parku Krajobrazowego, a przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy pozostaje w sprzeczności z § 4 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [....]). Projekt decyzji narusza bowiem zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Realizacja planowanego przedsięwzięcia wpłynie również negatywnie na środowisko przyrodnicze Parku. Na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenie wnieśli J. i K. M. wskazując, iż organ pierwszej instancji błędnie uznał, że rów wodny przebiegający przez działki oznaczone nr ew. [...] i [...] jest rzeką. Skarżący podnieśli, że z wypisu rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej gruntów wprost wynika, iż przez ww. działki przebiega rów wodny, a nie rzeka. Ponadto w ocenie skarżących, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie uzasadnił w jaki sposób przedmiotowa inwestycja wpłynie negatywnie na środowisko przyrodnicze [...] Parku Krajobrazowego. Rozpoznając powyższe zażalenie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, iż nie znajduje ono uzasadnienia. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym, organ współdziałający nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji i zmieniać jego ustaleń. Postępowanie prowadzone przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska ma na celu zbadanie dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na gruncie przepisów regulujących kwestie obszarowych form ochrony przyrody, przy czym organ ten nie jest uprawniony do wykraczania poza wskazany zakres rozpoznania. Organ odwoławczy zauważając, iż działki przeznaczone pod inwestycję znajdują się w granicach [...] Parku Krajobrazowego podniósł, iż przedmiotem postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ pierwszej instancji było ustalenie, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy zgodny jest z regulacjami ustawy dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. z 2009 r. Dz. U. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), wynikającymi z utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów i wymagań związanych z ochroną przyrody. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił uwagę, iż w odniesieniu do parków krajobrazowych odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynikać powinna wyłącznie z zakazów zawartych w uchwałach sejmików województw. O wyborze zakazów, które będą obowiązywać na danym obszarze decyduje organ założycielski i ma możliwość wyboru jedynie spośród zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody i przypisanych dla określonego rodzaju form ochrony przyrody. Organ odwoławczy wskazał, iż Departament Ochrony Przyrody Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska pismem z dnia 9 maja 2011 r. zwrócił się do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. o podanie dokładnych parametrów cieku wodnego płynącego przez działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb M. , gmina G. . W piśmie z dnia 24 maja 2011 r. wskazano, iż ciek wodny przepływający przez przedmiotowe działki jest rzeką M., która wypływa z jezioro M. i wpada do rzeki W. W granicach działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...] znajduje się odcinek rzeki o długości 93 m. Na długości 64 m jest on ciekiem otwartym o szerokości 1,2 m, nachyleniu skarp 1: 1,5 i głębokości ok. 1,5 m, natomiast na długości 29 m stanowi rurociąg Ø 80 cm. W przekroju wlotu do rurociągu M. ma zlewnię o pow. ok. 4km2. Na tym odcinku nie zostały jeszcze wydzielone grunty pod ciekiem i nie stanowi on odrębnej działki. Wskazano, iż powyższe dane zostały potwierdzone przez Starostwo Powiatowe w N. w piśmie z dnia 18 czerwca 2010 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie będzie miał zastosowanie zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, sporządzonego w skali 1:1000, jak również z ogólnodostępnych ortofotomap obejmujących teren inwestycji wynika jednoznacznie, że działki, na których ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja położone są w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki M.. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że projektowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i niezbędnej infrastruktury technicznej, zatem nie klasyfikuje się jako obiekt służący turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygniecie organu pierwszej instancji odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody przedmiotowej inwestycji, z uwagi na naruszenie § 4 pkt 7 rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 27 września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. K. M. i J. M. w skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. wskazali, że zaskarżony akt narusza prawo. Skarżący podkreślili, iż podstawową przesłanką jaką kierował się organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie było uznanie, że ciek wodny biegnący przez działki, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, jest rzeką. Skarżący wskazali, iż przez ciek naturalny, zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo wodne, rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Z przedmiotowe definicji, w ocenie skarżący wynika zatem, iż nie każdy ciek jest rzeką. Organ odwoławczy uznał natomiast, iż płynący przez działki inwestycyjne rów jest rzeką M., przyjmując za podstawę swoich ustaleń pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Oddział w D. z dnia 24 maja 2011 r., które jak podkreślono, nigdy nie zostało przedstawione stronom toczącego się postępowania. Kwestionując ustalenia poczynione przez organ odwoławczy w oparciu o powołane powyżej pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. skarżący podkreślili, iż budzą one poważne wątpliwości. W ocenie skarżących załączony do projektu decyzji o warunkach zabudowy wypis z rejestru gruntów wskazuje, że działki o nr ewid. [...] i [...] stanowią: rowy, łąki trwałe, pastwiska trwałe i nieużytki. Przedłożony dokument nie zawiera żadnej informacji, że przez działki inwestycyjne przepływa inny ciek wodny, aniżeli rów. Ponadto, argumentem przeciwko uznaniu, iż ciek wodny przepływający przez działki nr ewid. [...] i [...] stanowi w istocie rzekę, w ocenie skarżących jest okoliczność, iż działki te stanowią w dalszym ciągu ich własność, pomimo, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, właścicielami wód płynących, a do tych zaliczamy rzeki, jest Skarb Państwa. Zaniechania organów administracji publicznej zarówno w zakresie stanu prawnego, jak i geodezyjnego przedmiotowego cieku wodnego, zdaniem skarżących nie może wpływać w sposób negatywny na ich sytuację prawną, jako właścicieli przedmiotowych gruntów. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Rozważając zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami prawa procesowego, Sąd doszedł do przekonania, że zostały naruszone nomy procesowe w sposób i w zakresie powodującym konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie Sąd na tym etapie nie wypowiada się o ewentualnym naruszeniu zastosowanych przepisów prawa materialnego, gdyż prawidłowe zastosowanie przepisów procesowych być może spowoduje zmianę samego rozstrzygnięcia wskutek działań procesowych skarżącego tj. poprzez jego aktywność i zgłaszanie wniosków dowodowych na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. W ocenie Sądu, zarzuty podniesione przez skarżących pozwalają uznać, że zaskarżonym postanowieniem zostały naruszone przepisy art. 7, art. 80, art. 81 kpa, a także art. 10 § 1 kpa. I tak organ w toku postępowania zażaleniowego przeprowadził dowód z dokumentu w postaci pisma Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. , Rejonowy Oddział w D. z dnia 24 maja 2011 r., w oparciu o który uznał, że ciek wodny przepływający przez przedmiotowe działki inwestycyjne jest rzeką M.. Zatem organ dokonał ustaleń faktycznych o zasadniczym znaczeniu w sprawie. Zawiadomił stronę jedynie o wystąpieniu z zapytaniem do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. , co do podania dokładnych parametrów cieku wodnego płynącego przez inwestycyjne działki. Zaznaczył jednocześnie, że kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Po otrzymaniu odpowiedzi na swoje wystąpienie nie zawiadomił strony o tym dodatkowym dowodzie, jak również nie zawiadomił jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia. Tymczasem dowód ten stanowił istotny element materiału, który posłużył do ustalenia zasadniczych dla sprawy ustaleń faktycznych i podjęcia rozstrzygnięcia. Gdyby te dodatkowe czynności organu pozostawały bez znaczenia dla orzeczenia wówczas mimo naruszenia przez organ przepisu art. 10 § 1 kpa., nie byłoby podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd administracyjny jest bowiem uprawniony do uchylenia orzeczenia z powodu naruszenia przepisów proceduralnych jedynie w sytuacji, gdy owo uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie jednakże nie można przyjąć, że brak powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z przeprowadzonym dowodem pozostał bez wpływu na sprawę. Strona bowiem mogłaby wnioskować o nowe dowody, które jej zdaniem byłyby konieczne dla obiektywnego i zgodnego z przepisami rozstrzygnięcia. Należy pamiętać, że w przedmiotowej sprawie spór dotyczył stanu faktycznego. Organ w oparciu o przeprowadzany dowód uznał, że ciek o nazwie M. jest rzeką. Wskazał, że rzeka ta w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. Nr 16, poz. 149) występuje pod pozycją nr 189. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną w § 1pkt 2 stanowi, że rozporządzenie to określa m.in. śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Tak więc, rozporządzenie to dotyczy śródlądowych wód powierzchniowych, które zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.) dzielą się m.in. na wody płynące, do których zalicza się wody m.in. w ciekach naturalnych. Z kolei art. 9 ust. 1 pkt 1c definiuje, że przez ciek naturalny - rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. W załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. wymienione są nazwy cieków, w tym m.in. M., bez sprecyzowania, że jest to rzeka, a nie struga, strumień lub potok, jak sugerują skarżący. Okoliczność faktyczna, którą ustalił organ w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, może być uznana za udowodnioną, jeżeli organ administracji publicznej stworzył stronie możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stosownie do art. 81 k.p.a. okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów , przed wydaniem rozstrzygnięcia , nie mogą być uznane za udowodnione (B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wydanie 9, Wydawnictwo C.H.Beck, str. 423). Dodatkowo należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek zażalenia złożonego przez J. M.i K. M. od postanowienia organu I instancji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznając to zażalenie nie ustalił, czy J. M. służy legitymacja do złożenia zażalenia w świetle art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zgodnie z którym uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Kierując się powyższymi przesłankami Sąd, dopatrując się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 w/w ustawy.