IV SA/Wa 1263/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Aneta Opyrchał,, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. M., J. N. oraz S. K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wspólnot gruntowych oddala skargę Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia [...] lutego 1999r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 1998r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową w S. We wniosku z dnia 24 listopada 2003r. M. M., S. K. i J. N. wystąpili o uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 1999r. w trybie art. 154 § 1 kpa. W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. odmówił uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] lutego 1999r., a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa) uchylił w całości własną decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. i orzekł o odmowie uchylenia decyzji ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] lutego 1999r. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 2005r. Minister Środowiska podkreślił, że wniosek wszczynający postępowanie w sprawie dotyczył uchylenia w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji z dnia [...] lutego 1999r., natomiast Minister rozpoznając go orzekł ponad żądanie strony odmawiając uchylenia lub zamiany tejże decyzji. Koniecznością było więc uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Rozpatrując sprawę ponownie rozważono możliwość ewentualnego zastosowania przepisu art. 154 § 1 kpa wskazując, że przepis ten przewiduje dwie przesłanki które muszą wystąpić łącznie aby możliwe było wzruszenie decyzji w tym trybie: 1. decyzja nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, 2. istnieje interes społeczny lub słuszny interes stron przemawiający za wzruszeniem decyzji W ocenie organu decyzja z dnia [...] lutego 1999r. nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała jednak przesłanka uchylenia decyzji w postaci istnienia słusznego interesu strony. Słuszny interes strony to interes godny ochrony niestojący w sprzeczności z prawem ani z zasadami współżycia społecznego. Zdaniem organu nie można mówić o istnieniu słusznego interesu strony w uchyleniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję, którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w S. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że wspólnota gruntowa w S. kiedykolwiek powstała. Brak jest bowiem stosownej decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 29czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Także świadkowie nie potwierdzają istnienia takiego dokumentu. W ocenie organu ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji dałoby możliwość prowadzenia kolejnego postępowania w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, co nie jest w interesie szeroko pojętego ogółu. Zasadność prowadzenia takiego postępowania była już bowiem badana w kilku postępowaniach i nigdy nie znaleziono ku temu wystarczających przesłanek. Skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2005r. wnieśli M. M., J. N. i S.K. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa, oraz art. 154 § 1 kpa. Podnosząc ten zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących organ odmawiając uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] lutego 1999r. nie mógł po ponownym rozpatrzeniu sprawy swojej wcześniejszej decyzji uchylić w całości i orzec jednocześnie o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 1999r. Organ nie był bowiem uprawniony do uchylenia tej części decyzji, która była jego zdaniem prawidłowa i do ponownego rozstrzygania w identyczny sposób, lecz powinien utrzymać w mocy tę część zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących organ nie wyjaśnił poza tym dlaczego pominął zmianę okoliczności faktycznych ujawnionych już po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 1999r, a także dokumenty załączone do wniosku z dnia 24 listopada 2003r. W sposób nieuprawniony stwierdził, że nie została wydana decyzja w trybie art. 8 ust. 1 i 2 z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Nie miał również podstaw do stawiania tezy, iż nie potwierdzają istnienia takich decyzji oświadczenia świadków. Skarżący nie podzielają wreszcie tego jakoby w sprawie nie można było mówić o słusznym interesie strony. Sugerują również, że osoba podpisująca zaskarżoną decyzję nie miała stosownego upoważnienia pozwalającego na złożenie takiego podpisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i jako taka została oddalona. Podstawą prawną wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, tj. wniosku skarżących z dnia 24 listopada 2003r. był w istocie przepis art. 154 § 1 kpa. Stanowi on, że decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (a taką była decyzja Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] lutego 1999r.) może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w omawianym trybie uzależnione jest więc od wykazania, że za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 11 listopada 2000r. III SAB 91/99 - lex nr 48002). Oznacza to, iż dla oceny skuteczności złożonego przez skarżących wniosku z dnia 24 listopada 2003r. nie jest istotne czy kwestionowana przez nich decyzja z dnia [...] lutego 1999r. jest zgodna z prawem czy też nie. W tym tkwi sedno problemu czego skarżący zdają się nie rozumieć, a czego wyrazem jest próba dowodzenia przez nich, iż decyzja, o której mowa była bezprawna nie tylko, ze względu na okoliczności istniejące i ujawnione w momencie jej podejmowania, ale także i te które ujawniono później, tj. po dniu 11 lutego 1999r. Jak słusznie podkreśla organ aby postępowanie mogło być wszczęte na podstawie art. 154 § 1 kpa muszą być spełnione dwie przesłanki: decyzja nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, musi istnieć interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za wzruszeniem decyzji, Jest oczywiste i nikt tego nie kwestionuje, że decyzja z dnia [...] lutego 1999r. nie tworzyła praw o jakich wyżej mowa dla którejkolwiek ze stron postępowania. Kwestią sporną a w każdym razie odmiennie rozumianą przez skarżących i organ jest kwestia interpretacji pojęcia interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym miejscu należy jednak podkreślić iż konstrukcja przepisu art. 154 § 1 kpa nie obliguje organu do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej nawet wtedy kiedy istotnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stwierdzenie " ... może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona " nie jest tożsame z pojęciem "musi", czy choćby "powinna", co oznacza, iż przepis ten rozstrzygniecie sprawy pozostawia de iure uznaniu organu administracji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996r. III SA 1214/95 lex nr 27429). Powyższy pogląd, którego istotą jest wykładnia przepisu art. 154 § 1 kpa znalazł potwierdzenie w szeregu innych orzeczeniach NSA. Dla przykładu można tu wymienić wyrok z dnia 5 listopada 1998r. wydany w sprawie III SA 1745/97 - lex nr 44723, w którym (oprócz stwierdzenia, że decyzja wydana na podstawie art. 145 § 1 kpa ma charakter uznania administracyjnego) podkreślono także, że Sąd nie jest władny jej uchylić o ile przy jej wydaniu zachowano wszelkie wymogi prawa procesowego. Przechodząc raz jeszcze na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że takowe wymogi zachowane zostały. I tak: 1. w decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. istotnie orzeczono ponad żądanie albowiem wniosek skarżących dotyczył uchylenia decyzji, a po jego rozpoznaniu wydano decyzję odmawiającą uchylenia jej lub zmiany, 2. organ nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa jeśli uznał, że rozpoznając sprawą po raz pierwszy orzekł ponad żądanie, a orzekając po raz drugi uchylił w całości własną decyzją wydaną po raz pierwszy i odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 1999r. Skarżący sugerują, że zaskarżona decyzja powinna mieć inną treść. Jej punkt pierwszy powinien brzmieć: - uchyla zaskarżoną decyzją w części w której odmawia ona zmiany decyzji z dnia [...] lutego 1999r., zaś punkt drugi: - w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymuje w mocy Powyższa sugestia nie znajduje jednak uzasadnienia prawnego albowiem: 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa mówi o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, a nie także "lub jej części", 2. art. 138 § 1 pkt 2 kpa mówi o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie o orzekaniu co do istoty sprawy bądź umorzeniu postępowania. Nie mówi natomiast o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie także o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, 3. odmowa uchylenia decyzji (z dnia 11 lutego 199r.) jest orzeczeniem co do istoty sprawy w rozumieniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Sąd nie podziela także zarzutu skarżących jakoby zaskarżoną decyzję podpisała osoba nieuprawniona. Kiedy J.S. przestał być Ministrem Środowiska, T.P. (który podpisał zaskarżoną decyzję) był nadal sekretarzem stanu w tym ministerstwie. W chwili zaprzestania pełnienia funkcji przez J. S. nie wygasły inne pełnomocnictwa udzielone dla podległych mu pracowników w tym sekretarzy stanu. Teza skarżących, iż było odmiennie tzn., że pełnomocnictwa te wygasły prowadziłaby do wniosku, że Ministerstwo w ogóle nie mogłoby funkcjonować, a prawnie skuteczne działania byłoby w stanie podjąć wtedy kiedy nowy Minister objąłby urząd. Takie postawienie sprawy jest jednak nie do przyjęcia i nie znajduje uzasadnienia prawnego. Upoważnienie udzielone T. P. przez M. B. w dniu 25 maja 2005r. świadczy natomiast tylko o tym, że jego dotychczasowe kompetencje zostały potwierdzone. Wobec powyższych rozważań zbędne jest odniesienie się Sądu do zarzutów skarżących dotyczących nieprawidłowości, które ich zdaniem miały miejsce przy wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 1999r. Jak już bowiem podkreślono wcześniej w kontekście literalnego brzmienia oraz wykładni przepisu art. 154 § 1 kpa jest to bez znaczenia. Niejako na marginesie należy jednak podkreślić, iż owe zarzuty podnoszone także w innych postępowaniach nie zyskały aprobaty tak organów administracji jak i sądów (por. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 6 października 199r. w sprawie II SA 557/99 i 736-777/99) Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest przepis art. 151 ppsa.