IV SA/Wa 1265/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi F. R. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz skarżącego F. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. Pan F. R. zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa wart. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 693 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o działaczach opozycji". Po rozpatrzeniu wniosku Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie potwierdzenia, że Pan F. R. spełnia warunki, o których mowa wart. 4 ustawy o działaczach opozycji. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Pan F. R. reprezentowany przez pełnomocnika adw. A. Ł. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. We wniosku wskazano m.in., że organ nie podjął próby interpretacji odnalezionych w wyniku kwerendy dokumentów dotyczących wnioskodawcy w oparciu o przesłankę z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, nie ustalił czy przedmiotowe dokumenty były wytworzone w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pełnomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Podniesiono ponadto zarzut braku wszechstronnego wyjaśnienia i zbadania przez organ sprawy, zakwestionowano stanowisko, że rolą organu nie jest ocena wiarygodności opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalenie czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce, powołując się na orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2015 r., II AKA 184/15. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] lutego 2018r. nr [...], Prezes Instytutu Pamięci Narodowej, działając na podstawie art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że W myśl art. 4 ustawy o działaczach opozycji status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie: 1) która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem [...] czerwca 1989 r. bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, 2) co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, iż osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4. Z obowiązujących przepisów prawa wynika zatem jednoznacznie, że Prezes Instytutu Pamięci ma ustalić w toku postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności - okoliczności wskazane w art. 4 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji, po drugie zaś - czy w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej znajdują się dokumenty o cechach określonych w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, a nie ustalać przebieg ewentualnej tajnej współpracy na podstawie m.in. wyjaśnień skarżącego (czym zajmuje się sąd w postępowaniu lustracyjnym). W wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci odnaleziono dokumenty ewidencyjne dotyczące Pana F. R. takie jak: 1. kartę [...] z kartoteki b. Biura "C" MSW w [...] dotyczącą internowanego F. R. s. I., ur. [...] r. w [...] wraz ze skreślonym zapisem "Rejestracja przez Wydz. V KWMO [...] do nr [...] (KO)", 2. dziennik rejestracyjny WUSW w [...] o sygn. IPN [...], z którego wynika, że w dniu [...] grudnia 1981 r. został zarejestrowany przez Wydział V KWMO w [...] do nr [...] kontakt operacyjny o ps. "[...]", w dniu [...] września 1982 r. kontakt operacyjny przerejestrowano na kwestionariusz ewidencyjny, materiały zdjęto z ewidencji i przekazano do archiwum w dniu [...] października 1989 r. pod numerem [...], 3. wytworzoną w trakcie postępowania pozyskaniowego Wnioskodawcy, informację operacyjną od kontaktu operacyjnego o pseudonimie "[...]" z dnia [...] grudnia 1981 r. znajdującą się w aktach sprawy operacyjnej o kryptonimie "[...]" o sygn. IPN [...] (Kwestionariusz Ewidencyjny "[...]"). Opisane wyżej zapisy archiwalne zdaniem organu spełniają kryteria dokumentów wymienionych w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji tj. zostały wytworzone przy udziale Wnioskodawcy w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan F. R., reprezentowany przez pełnomocnika, domagając się jej uchylenia, zarzucił jej: 1. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i jego. błędną wykładnie wyrażoną w stwierdzeniu, że odmowa potwierdzenia statusu pokrzywdzonego wynika z dokumentów archiwalnych IPN świadczących o ich wytworzeniu przy udziale wnioskodawcy, podczas gdy organ nie podjął próby zdefiniowania "wytworzenia dokumentów przy udziale wnioskodawcy", b) naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych i nieprawidłowe przyjęcie, że ustalenie przesłanki pozytywnej i negatywnej do potwierdzenia statusu osoby pokrzywdzonej należy ograniczyć do materiałów archiwalnych IPN, pomimo tego, że przepis ten nie wprowadza takiego ograniczenia, c) naruszenie art. 3 a ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa Państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, poprzez błędne przyjęcie (chodź nie wprost), że wnioskodawca wyczerpał znamiona tajnej, świadomej i rzeczywistej współpracy, pomimo braku analizy materiałów dowodowych pod tych kątem, d) naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, poprzez zaniechanie udostępnienia kopii zawnioskowanych dokumentów, zaniechanie wydania w tym przedmiocie stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów, 2. Naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: a) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie potwierdzenia statusu osoby represjonowanej jak i decyzji w przedmiocie utrzymania wyżej wskazanej decyzji przez tę samą osobę, b) art. 134 art. 7 k.p.a, 8 k.p.a., 9 k.p, a., 77 § 1 k.p.k., art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji w mocy, pomimo tego, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie" co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym rozstrzygnięciu sprawy, c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez wadliwe uzasadnienie polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przyjęciu stanu faktycznego, który został ustalony przez organ bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, któro to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację mającą w jego ocenie uzasadniać powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontroli Sądu - na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) - podlegała decyzja o odmowie potwierdzenia, że Pan F. R. spełnia warunki, o których mowa wart. 4 ustawy o działaczach opozycji. Na mocy art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, iż osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4. Zgodnie zaś z ust. 7. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w ust. 3 pkt 2, nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o jej wydanie. W sprawie nie budzi zatem wątpliwości, że podmiotem uprawnionym do wydania decyzji w niniejszej sprawie (w obu instancjach) jest Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, który zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Instytutem Pamięci kieruje Prezes Instytutu Pamięci. Zaskarżona decyzja nie mogła być zatem utrzymana w obrocie prawnym z uwagi na istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 15 i art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.). Okolicznością która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania się na obu decyzjach wydanych w niniejszej sprawie nie przez Prezesa lecz (pracownika organu) tj. działającego w imieniu prezesa Zastępcę Prezesa IPN Pana J. B. Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Tym samym w ocenie Sądu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, chociaż nie jest sensu stricto odwołaniem, jednakże wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07; wymienione w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy tej samej osoby figurujące na obu decyzjach), stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11). Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd miał na uwadze, że zagadnienie zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Do tego stanowiska przychyla się także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W orzecznictwie podkreśla się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. w Rozdziale 10 Działu II zatytułowanym, "Odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczenie w omawianej normie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dodać należy, że istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia), czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45). Podsumowując w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo). Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011r., w której NSA opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W podsumowaniu uchwały NSA podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Wskazane wyżej nieprawidłowości uzasadniały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Przy czym Sąd zastosował surowszą sankcję tj. stwierdził nieważność decyzji, zamiast ją uchylić zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.