IV SA/Wa 127/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Miron Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Ewa Oleksiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2004r. sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Zaskarżoną do sądu administracyjnego uchwałą z dnia [...] grudnia 2003 r. Rada Gminy G. odrzuciła zarzut J. R. do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. (tereny pod planowaną obwodnicę miasta G.). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, podniesiono, że sprzeciw wnoszącej zarzut co do lokalizacji obwodnicy na terenie jej działek (nr [...] i [...]) motywowany uniemożliwieniem wykorzystywania jej gospodarstwa w sposób dotychczasowy nie mógł być uwzględniony. Budowa przedmiotowej obwodnicy planowana była od dawna i zwlekanie z jej realizacją z uwagi na wzrastające natężenie ruchu i jego bezpieczeństwo nie wchodzi w rachubę. Aktualizacja koncepcji budowy obejścia G. w części drogi krajowej nr [...] na parametrach drogi ekspresowej została opracowana przez Biuro Planowania Rozwoju W. i była rekomendowana przez Oddział Centralny Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Należy też uwzględnić spójność tej koncepcji z rozwiązaniami przyjętymi w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy G., uchwalonym przez Radę Gminy G. uchwałą z dnia [...] grudnia 1994 r. oraz ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. uchwalonym [...] grudnia 2000 r. Gmina G. nie posiada w swoich zasobach działek komunalnych pod przeprowadzenie omawianej trasy, a inne usytuowanie obwodnicy spowodowałoby także, w taki sam sposób naruszenie interesów prawnych mieszkańców gminy. Ponadto odnosząc się do treści zarzutu zwrócono uwagę, że wytyczona na północ od trasy droga lokalna została zaprojektowana w nawiązaniu do istniejącej drogi gruntowej. Zapewnia to bezpośredni dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] oraz północnej części podzielonej obwodnicą działki nr [...]. Południowa zaś część tej działki ma też dostęp do zaprojektowanej drogi lokalnej. Taka sytuacja stwarza w przyszłości warunki do zmiany przeznaczenia działek (np. na budowlane). Zmiana ta może być dokonana jednak w ramach później podjętych działań planistycznych. Wprowadzenie jej bowiem obecnie opóźniłoby zakończenie obecnie realizowanej procedury. Wnoszącej zarzut przysługiwać też będzie w przyszłości prawo zgłoszenia żądania odszkodowań wykupu lub zamiany jej nieruchomości. Przyjęte w projekcie niniejszego projektu planu rozwiązania naruszają interes prawny wnoszącej zarzut, nie oznacza to jednak, że naruszono prawo przy podejmowaniu uchwały o odrzuceniu zarzutu. Ingerencja w uprawnienia właściciela, w granicach na jakie zezwala ustawa jest bowiem możliwa (art. 140 kodeksu cywilnego w związku z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Uwzględnić też należy władztwo planistyczne gminy wynikające z art. 4 ust. 1 powołanego wyżej aktu prawnego. Skargę na opisaną uchwałę Rady Gminy G. złożył A. R., syn J. R. wyjaśniając w toku dalszej korespondencji, iż od dnia 30 czerwca 2003 r. stał się właścicielem gospodarstwa rolnego należącego dotychczas do jego matki (w tym działek nr [...] i [...]) na podstawie aktu notarialnego, obejmującego umowę darowizny. W złożonej skardze podtrzymany został sprzeciw, przeciwko ujętemu w projekcie planu, usytuowaniu obwodnicy, z podniesieniem skutków takiego usytuowania dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego skarżącego. W ocenie skarżącego była możliwość innego przeprowadzenia omawianej trasy poprzez tereny łąk i pastwisk oraz obszary niezagospodarowane znajdujące się w odległości ok. 1 km ( wymagałoby to przedłużenia obwodnicy o ok. 1,5 km). Zdaniem skarżącego nie rozważono w ogóle innego przebiegu obwodnicy, niż przyjętej w projekcie planu. Skarżący podniósł też złe relacje mieszkańców wsi S. z władzami gminy i brak konsultacji z mieszkańcami wyboru przedmiotowej trasy. Ponadto zauważył też dokonaną już sprzedaż gruntów komunalnych (okolice [...]), które mogłyby służyć jako grunty zamienne dla właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać wg projektu planu obwodnica. Skarżący wyraża również niezadowolenie ze stanowiska Rady Gminy G., co do rozważenia zmiany przeznaczenia jego gruntów dopiero w ramach dalszych działań planistycznych. Odpowiadając na skargę Rada Gminy G. wniosła o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację wskazano dodatkowo, iż wytyczanie trasy obwodnicy w sposób zaproponowany przez skarżącego spowodowałoby konieczność w szczególności: 1. zbliżenia jej bezpośrednio do zabudowań usytuowanych na działkach [...], [...] i [...]; 2. wyburzenia zabudowań, położonych na działkach [...], [...] i [...]; 3. wycięcia dużego obszaru leśnego na działkach od nr [...] do [...]. W procedurze planistycznej - wbrew uwadze skarżącego zachowano ustawowe wymogi dokonywania ogłoszeń informowania zainteresowanych osób i instytucji. Odległość obwodnicy od zabudowań skarżącego wynosi 120 m, spełnia zatem obowiązujące wymogi i nie stwarza podniesionych w zarzucie zagrożeń. Skarżący rozwinął swą argumentację w piśmie prezentowanym z dnia 2 grudnia 2004 r. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku Rada Gminy G. wniosła o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej w świetle art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśniła, że ustalenie przebiegu obwodnicy w G., obejmującego takie grunty skarżącego (działka nr [...] po podziale działki [...]) zostało już przesądzone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. - co spowodowało wyłączenie z procedury planistycznej obszaru przedmiotowej obwodnicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Rozpoznając skargę merytorycznie Sąd nie podzielił tym samym wniosku Rady Gminy G. o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej z mocy art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1944 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie bowiem ten przepis wg literalnego jego brzmienia przewiduje zaskarżenie uchwały rady gminy o odrzuceniu zawarte tylko przez wnoszącego zarzut, ale oparcie się tylko na tych wskazaniach (tzn. wykładni gramatycznej), prowadziłoby do wniosku niemożliwego do przypisania "racjonalnemu ustawodawcy". Kierując się względami wykładni systemowej i celowościowej trudno byłoby bowiem założyć, aby intencją ustawodawcy było pozbawienie następcy prawnego osoby, która wniosła zarzut prawa do kontroli sądowej uchwały o odrzuceniu zarzutu. Mimo, iż procedura planistyczna jest regulacją szczególną, to nie można pominąć, że wstępowanie następcy prawnego w miejsce dotychczas uprawnionego w postępowaniu jest regułą występującą w systemie prawnym (por. np. art. 30§ 4 kpa i art. 192 § 3 kpc). Przyjęcie, że także następca prawny wnoszącego zarzut może zaskarżyć uchwałę rady gminy bardziej też zapewnia realizację konstytucyjnych zasad ochrony przez Rzeczpospolitą Polską prawa własności oraz prawa do sądu ( art. 21 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. Nr 78, poz. 483). Uznanie, że następca prawny mógłby kwestionować dopiero uchwalony plan byłoby zaś sprzeczne z regułą ekonomii czynności podejmowanych przez organy władzy publicznej. W ocenie Sądu skoro skarżący nie cofnął skargi - konieczności merytorycznego rozpoznania skargi nie eliminowało także przesądzenie kwestionowanego przez skarżącego przebiegu przedmiotowej obwodnicy przez jego działkę nr [...], ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji podjętej na podstawie uregulowań ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), choć niewątpliwie kontynuowanie sporu w niniejszej sprawie nie miało już związku z zagadnieniem oceny możliwości zlokalizowania omawianej trasy na gruncie skarżącego, biorąc pod uwagę art. 10 wymienionego aktu prawnego. Tym niemniej biorąc pod uwagę dokonywanie kontroli legalności aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego według stanu z daty jego powzięcia, skarżącemu nie można było odmówić praw do zbadania zasadności jego skargi. W tym zakresie wyraźnie wypada jednak podkreślić, iż zasadą w rozpoznawaniu skarg przez sąd administracyjny jest ograniczenie kontroli do zagadnienia zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Poza kognicją sądu administracyjnego jest zatem badanie kwestionowanego przez skarżącego aktu z punktu widzenie celowości i słuszności. W konkretnej sprawie sąd nie mógł zatem według tych kryteriów oceniać ustosunkowania się Rady Gminy do rozwiązań planistycznych przewidzianych w projekcie planu. Sąd mógł natomiast zbadać, czy odrzucając zarzut Rada Gminy G. sporządziła uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i czy naruszenie interesu prawnego skarżącego przez rozwiązania przyjęte w projekcie planu (samo naruszenie interesu prawnego jest zawsze immamentnie związane z możliwością przyjęcia konstrukcji zarzutu) nastąpiło w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Mógł też badać legalność procedury planistycznej. Zdaniem Sądu te warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione i stąd nie ma uzasadnionych podstaw do podważenia legalności zaskarżonej uchwały. W szczególności obszerne uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera w wystarczającym zakresie podanie niezbędnej argumentacji faktycznej i prawnej, dotyczącej zajętego w sprawie stanowiska. Godne podkreślenia jest zwłaszcza zaznaczenie w uchwale opracowania koncepcji "obejścia G." przez wyspecjalizowane jednostki i w uzgodnieniu z zarządcą drogi oraz jego spójności, ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale tylko ogólnie wspomniano o negatywnych konsekwencjach (w tym samym stopniu) przebiegu obwodnicy inną trasą, niż wytyczona w projekcie planu (konsekwencje te uszczegółowiono w odpowiedzi na skargę), to jednak można się zgodzić ze skarżącym, że w ogóle wykluczono rozważenie alternatywnych rozwiązań. Nie można zaś rady gminy w sytuacji, gdy poszczególne warianty niosą podobne co do ciężaru gatunkowego zagrożenia dla interesów prawnych poszczególnych podmiotów - pozbawiać prawa wyboru trasy inwestycji liniowej . Wytyczenie trasy drogi publicznej nie może być uzależnione od zgody właścicieli gruntów. Prawo o własności nie jest bowiem prawem absolutnym, na co słusznie zwróciła uwagę zaskarżona uchwała, podając właściwą argumentację prawną. Nie lekceważąc potrzeby oceny proporcji naruszenia interesów prawnych poszczególnych podmiotów, wytyczenie trasy drogi publicznej musi też uwzględniać rozwiązania najlepsze z punktu widzenia warunków terenowych i technicznych, bezpieczeństwa ruchu, szybkości przejazdu (minimalizowania długości trasy) i kosztów realizacji przebiegu. Jest to zatem zagadnienie niezwykle skomplikowane i wymagające niewątpliwie wiedzy fachowej. Samo wskazanie zatem przez skarżącego, że jego zdaniem istnieje lepszy wariant przebiegu obwodnicy (nie naruszający też jego interesów prawnych), nie stanowi podstawy podważenia legalności zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały podało również racjonalne argumenty odnośnie zaprojektowania przebiegu drogi lokalnej (na północ od obwodnicy), skoro wskazało na jej wytyczenie w nawiązaniu do istniejącej drogi gruntowej i potrzebę zapewnienia obsługi komunikacyjnej dużej ilości działek. Nie można zaprzeczyć, iż rozwiązania planistyczne zakwestionowane w zarzucie rodzą dla skarżącego poważne niekorzystne konsekwencje stanowiące naruszenie jego interesu prawnego. Rzecz jednak w tym, iż obowiązujące prawo gwarantuje zrekompensowanie tych skutków i z podanego względu podniesiony wyżej argument traci na znaczeniu. Co do zaś zagadnienia zmiany przeznaczenia działek skarżącego, to zaskarżona uchwała podała powód, dla którego konkretny projekt planu kwestii tej jeszcze nie objął. Oczekiwania skarżącego w tym względzie są zresztą sprzeczne z innymi postulatami formułowanymi także w skardze i zarzucie (chęci prowadzenia nadal gospodarstwa rolnego w dotychczasowym kształcie, uzyskania gruntów zamiennych itd.). Poza tym nie można przyjąć, że właściciel gruntów ma prawo podmiotowe do wymagania od gminy dokonania zmiany przeznaczenia jego nieruchomości. Wpływu na wynik sprawy nie miały też zarzuty, dotyczące złej współpracy mieszkańców wsi S. z władzami gminy oraz braku informacji (konsultacji), co do treści rozważanych w trakcie rozwiązań planistycznych. Od rady gminy nie można było bowiem wymagać podejmowania innych działań w ramach procedury planistycznej, niż te, które zostały ustanowione w wówczas obowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybień w tym zakresie skarżący zaś nie wykazał i Sąd ich nie stwierdza z urzędu. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).