IV SA/Wa 127/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. i M. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących M. B. i M. B. solidarnie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu zażalenia M. B., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. B., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz M. B. i M. B., z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] oraz orzekającej o przekazaniu ustalonego odszkodowania na rzecz [...] S.A., z tytułu wygaśnięcia hipoteki, ustanowionej na ww. nieruchomości, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] nieruchomość, położona w gminie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej nr [...] [...]-[...]-.; zadanie [...]: odcinek węzeł "[...]" i węzeł "[...]" i odcinek drogi krajowej nr [...] klasy [...]: węzeł "[...]"- granica administracyjna miasta [...]. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania, w wysokości [...] zł, na rzecz M. B. i M. B., za przejecie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz orzekającej o przekazaniu ustalonego odszkodowania na rzecz [...] S.A., z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na ww. nieruchomości. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania. Pismem z dnia [...] marca 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., M. B., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. B., wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. W przedmiotowym wniosku, jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania, skarżący wskazali art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jako nową okoliczność skarżący wskazali brak możliwości wykonania zjazdu z drogi publicznej do działki nr [...], co zdaniem skarżących sprowadza się do uznania konieczności przejęcia na rzecz Skarbu Państwa całej działki nr [...], a nie jedynie działki nr [...]. Ponadto skarżący wskazali, że o powyższym fakcie dowiedziały się dopiero w marcu 2015 r., po analizie dokumentacji sporządzonej przez M. T.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., wskazując na uchybienie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył M. B. i M. B., wskazując że udowodnili przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, w zakresie ustalenia odszkodowania. Zarzucili tym samym, że organ wojewódzki nie uzasadnił, czym kierował się wydając zaskarżone postanowienie, co w uznaniu skarżących sprowadza się do naruszenia art. 107 K.p.a., w związku z art. 126 K.p.a. Minister w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że - jak wynika z pisma Wojewody [...], datowanego na [...] października 2017 r. - zażalenie złożono w sekretariacie Wydziału Skarbu Państwa i Gospodarki Nieruchomościami, co tłumaczy brak pieczęci wpływu. Jednakże zażalenie wpłynęło do Urzędu prawdopodobnie w dniu [...] maja 2015 r., o czym świadczy chociażby fakt, że dnia [...] maja 2015 r., sporządzono pismo przewodnie przekazujące zażalenie. Fakt ten potwierdził M. B., w rozmowie telefonicznej z dnia [...] października 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, mając na względzie słuszny interes stron uznał, iż zachowano ustawowy termin do złożenia środka zaskarżenia. Dalej organ wywodził, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powołali się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W uznaniu wnioskodawców, dowód na zaistnienie przedmiotowej przesłanki stanowi dokumentacja, sporządzona w marcu 2015 r. przez M. T., w oparciu o którą skarżący powzięli informację o tym, że zjazd do działki nr [...] został wykonany niezgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powyższe, w uznaniu skarżących sprowadza się do stwierdzenia, że działka nr [...], nie powinna zostać podzielona i w całości winna zostać przejęta, celem realizacji inwestycji drogowej za stosownym odszkodowaniem. Dalej organ wskazał, że ciężar dowodu dochowania terminu z art. 148 § 1 K.p.a. spoczywa na stronie, domagającej się wznowienia postępowania. Strona musi udowodnić w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, w sposób pozwalający organowi zweryfikować jej twierdzenia. W ocenie Ministra, przedmiotowy wniosek nie został poparty dowodem wskazującym, że termin został przez wnioskodawców dochowany. Dowodem takim nie może być mapa, dołączona do wniosku o wznowienie postępowania. Przedmiotowy dokument nie dowodzi zachowania terminu, do którego obliguje zapis art. 148 § 1 K.p.a. Ponadto, pomimo skierowanego w dniu [...] sierpnia 2017 r. wezwania strony, skarżące nie wskazały konkretnej daty, jak i nie przedłożyły dodatkowych dokumentów, mogących świadczyć, że o przedstawionych wyżej okolicznościach dowiedziały się w marcu 2015 r. Zdaniem organu skarżący mieli świadomość niemożności wykonania wjazdu na działkę nr [...] już w grudniu 2011 r. Powyższe wynika chociażby z faktu złożenia przez skarżących wniosku o wykup działki nr [...] przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, z uwagi na przeszkody uniemożliwiające prawidłowe korzystanie z ww. działki. Zatem skoro w skarżący zawarli z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad umowę sprzedaży działki nr [...] stanowiącej tzw. "resztówkę", to niewątpliwie najpóźniej w dniu tj. [...] marca 2014 r. musieli być w posiadaniu wiedzy o niemożności dokonania prawidłowego wjazdu na nieruchomość, stanowiącą działkę nr [...]. Ponadto strony były informowane o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2011 r. i nie kwestionowały sposobu podziału działki nr [...]. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, organ pierwszej instancji prawidłowo nie dał wiary twierdzeniom stron, które stoją na stanowisku, że o nowych okolicznościach dowiedziały się w marcu 2015 r., z czego wynika, że wymogi formalne wznowienia postępowania nie zostały spełnione. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu formalną weryfikację wniosku w zakresie wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie skargę wnieśli M. B. i M. B., reprezentowana przez M. B., zarzucając naruszenie art. 8 K.p.a. i 11 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej oraz zasadną przekonywania. Ponadto podniesiono naruszenie treści art. 7, 77 § 1, 79, 80 § 1 oraz 107 K.p.a. poprzez brak zebrania kompletnego materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych i przyjęciu, że skarżący nie dochowali terminu wskazanego w art. 148 § 1 K.p.a. Jednocześnie skarżący podnieśli zarzut poczynienia błędnych ustaleń, jakoby skarżący wiedzieli wcześniej, niż w marcu 2015 r. o przyczynie warunkującej wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skierowanie do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wyjaśniając istotę instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowanego w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, podnieść należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Tylko w przypadku stwierdzenia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a., bądź nie został zachowany termin do jego złożenia - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 K.p.a.). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w przepisach prawa procesowego. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Z przepisu art. 151 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Dla rozpatrzenia sprawy istotnym jest prawne założenie, że odmowa wznowienia może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu (tak M. Jaśkowska, Komentarz do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex.). Organ po otrzymaniu podania jest zatem zobligowany do ustalenia czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wznowieniowych. Prócz ustalenia, czy nie zachodzi niedopuszczalność wznowienia, w owej wstępnej fazie rozpatrywania podania organ administracji ma prawo i obowiązek badać również kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu. Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.; wyrok NSA z 1 września 2000 r., sygn. akt III SA 2304/99, ONSA 2001/4/179). Merytoryczna ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna i kwestia ta powinna być przedmiotem odpowiednich ustaleń a także oceny dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe znaczenie ma jednak oczywistość tych okoliczności. Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 K.p.a. dotyczy tylko tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień (tak NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 610/16, LEX nr 2483578). Merytoryczna ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna i kwestia ta powinna być przedmiotem odpowiednich ustaleń i oceny dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ administracji nie może odmówić wznowienia postępowania, powołując się na wskazane w art. 146 K.p.a. okoliczności wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji, wydanej w zwykłym postępowaniu (wyrok SN z 4 listopada 1998 r., III RN 80/98, OSNAPiUS 1999, nr 17, poz. 537). Okoliczności te mogą jedynie stanowić podstawę do odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (wyrok NSA z 23 czerwca 1999 r., IV SA 598/99, LEX nr 48672). Organ nie może również w przypadku stwierdzenia okoliczności wskazanych w art. 146 K.p.a. odstąpić od dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i odmówić uchylenia decyzji, ale powinien kontynuować postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki wznowienia postępowania. Jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek wznowienia postępowania, to powinien ocenić na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wyjaśnić, z jakich powodów nie można było uchylić decyzji, a w przypadku niestwierdzenia podstaw do uchylenia decyzji - odmówić uchylenia decyzji (wyrok NSA z 13 maja 2014 r., II GSK 451/13, LEX nr 1481810). Skoro o istnienie czy też nieistnienie podstaw do wznowienia postępowania można ustalić dopiero po przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym (por. jednak Z. Czarnik, R. Suwała, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96, Wspólnota 1997, nr 11, s. 62), to organ nie może przesądzać, poza postępowaniem dowodowym, o braku możliwości wykonania zjazdu z drogi publicznej, w kontekście wiedzy o tym fakcie przez skarżących. Kwestia ta wymaga zebrania i analizy dokumentów, co nie może, biorąc pod uwagę standardy postępowania administracyjnego, statuowane K.p.a., odbywać się poza postępowaniem administracyjnym, tj. w ramach tzw. działań gabinetowych. Należy wskazać, że skarżący, jako przesłankę wznowieniową podali, że w marcu 2015 r. dowiedzieli się o tym, że zjazd z drogi na działkę nr [...] został wykonany w sposób nie spełniający wymogów, wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm.) – karta [...], teczka [...] akt administracyjnych sprawy. Skoro kwestie, na które powołują się skarżący, organ powinien przesądzić w ramach postępowania administracyjnego, to zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, należy uznać na przedwczesne. W związku z tym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., 135 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z naruszeniem art. 149 § 3 K.p.a. Sąd uchylił postanowienia obu instancji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a., w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów składa się uiszczony wpis w wysokości [...] zł.