IV SA/Wa 127/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister lub organ) z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], stwierdzające, że wniosek Gminy N. (dalej: Gmina, strona, wnioskodawczyni lub skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji tego Ministra z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze – został wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.: dalej: kpa). Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu [...] sierpnia 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], Minister uznał wniosek Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem tej decyzji za wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kpa. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że wskazana wyżej decyzja wysłana została w formie dokumentu elektronicznego, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie przedłożenia, z którego wynika, że decyzja została skutecznie doręczona stronie w dniu 2 września 2019 r. Czternastodniowy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął zatem w dniu 16 września 2019 r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w Urzędzie Pocztowym N. 17 września 2019 r. (data stempla pocztowego), czyli dzień po upływie terminu, określnego w art. 129 § 2 kpa. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina N. – reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła je w całości, zarzucając mu: I. naruszenie art. 129 § 2 kpa, poprzez błędne uznanie, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony z zachowaniem 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie; II. naruszenie art. 134 w związku z art. 127 § 3 kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 119/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Na skutek skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od powyższego orzeczenia, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2021 r., I OSK 164/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wskazano m.in., że Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji. Zalecono, aby ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten skontrolował zaskarżone postanowienie w pełnym zakresie, wskazując na przyjętą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, w czym zawarte będzie ustosunkowanie się do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej, a następnie jasna i jednoznaczna wypowiedź w kwestii mającego zastosowanie prawa procesowego i materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w przedstawionych wyżej granicach i uwzględniając wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest bezzasadna. Zaznaczyć też trzeba, że okoliczności niniejszej sprawy były bezsporne, gdyż ustalenia faktyczne poczynione przez organ nie były kwestionowane. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącej za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Sporna zaś pozostawała interpretacja dokonanych ustaleń. Z okoliczności sprawy jasno wynika, że organ i skarżąca wiążą skutek doręczenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. z innymi zdarzeniami: 1) organ wiąże go z urzędowym poświadczeniem przedłożenia, z którego wynika, iż 2 września 2019 r. decyzja w formie dokumentu elektronicznego została wprowadzona do systemu teleinformatycznego Gminy N. (urzędowe poświadczenie przedłożenia, teczka 1/4 akt administracyjnych); 2) skarżąca zaś z pobraniem tej decyzji przez jej pracownika z rejestru zdarzeń platformy e-PUAP w dniu 3 września 2019 r. o godzinie 7:45 (karta 7 akt sądowych). Obydwa te zdarzenia są związane z poświadczeniem przedłożenia i poświadczeniem doręczenia, o których mowa w art. 3 pkt 20 lit. b i c ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346; dalej: ustawa o informatyzacji). Zasadniczy problem w sprawie polegał natomiast na ocenie ustaleń organu w oparciu o pełną podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o informatyzacji oraz wyjaśnieniu kwestii prawnych związanych z doręczeniem pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W art. 46 § 3 kpa w brzmieniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy wskazywano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie było skuteczne, jeżeli adresat potwierdził odbiór pisma w sposób, o którym była mowa w § 4 pkt 3, zgodnie z którym w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyłał na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Zgodnie z art. 46 § 9 kpa, warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określały przepisy ustawy, o której mówił § 4 pkt 3. Natomiast art. 49 § 10 kpa stanowił, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następowało przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie. Sposób podpisania urzędowego poświadczenia odbioru został określony w art. 20a ustawy o informatyzacji. Nie ulega wątpliwości, że odesłanie do ustawy, o której mówił art. 46 § 4 pkt 3 było odesłaniem nieprawidłowym, gdyż w ówczesnym brzmieniu przepis ten nie nawiązywał do żadnej ustawy. Stanowił jedynie "o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis ten został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 kpa nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i 10 kpa, jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie budziło wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i 10 kpa odsyłały niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji. Ustawa o informatyzacji określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180; dalej: rozporządzenie), określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego – w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru. Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b ustawy o informatyzacji) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c tej ustawy). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r., przy czym jego § 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, stanowiące o potwierdzonym poświadczeniu przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego, dotyczą doręczenia dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych. W myśl zaś art. 3 pkt 1 ustawy o informatyzacji, informatyczny nośnik danych jest to materiał lub urządzenie służące do zapisywania, przechowywania i odczytywania danych w postaci cyfrowej. W wyroku z dnia 6 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy te nie miały więc zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż niesporne jest, że doręczenie decyzji nastąpiło za pomocą elektronicznej platformy usług administracji publicznej (e-PUAP) w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o informatyzacji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zastosowanie w sprawie miał § 13 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. Należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, a więc bez udziału człowieka (por. K. Wojsyk; w: G. Szpor, C. Martysz, K. Wojsyk: Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Komentarz; Warszawa 2015, s. 164). Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli wniesiono podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Natomiast w przepisach § 14-16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten z kolei proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Cytowane przepisy § 13-16 rozporządzenia dotyczą więc dwóch kierunków komunikacji elektronicznej – od podmiotu publicznego do strony i od strony do podmiotu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 392 kpa, w przypadku, gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Na podstawie tego przepisu korespondencja prowadzona w tej sprawie między organami odbywała się właśnie na zasadach wynikających z ustawy o informatyzacji. Stawia to skarżącą, jako jednostkę samorządu terytorialnego w specyficznej sytuacji prawnej: z jednej strony jest ona podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, z drugiej zaś stroną postępowania administracyjnego, której przysługują określone środki prawne i których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu. Termin do wniesienia o ponowne rozpatrzenie sprawy – jak w niniejszej sprawie – liczony jest od daty doręczenia decyzji administracyjnej (art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 3 kpa). Gmina jako podmiot publiczny jest zobowiązana do obsługi elektronicznej skrzynki podawczej (art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji), data wytworzenia UPP w stosunku do określonego dokumentu elektronicznego przesyłanego przy pomocy e-PUAP jest więc znana pracownikom urzędów gmin obsługującym tę skrzynkę. W judykaturze wyrażony został pogląd, że skoro w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą gminy, a tym samym wprowadzenia do systemu teleinformatycznego tej gminy powyższego dokumentu, umożliwione jest automatyczne utworzenie poświadczenia przedłożenia, to stanowi ono dowód doręczenia tego dokumentu. Nie jest więc tak, że dopiero podpisanie poświadczenia doręczenia dokumentu elektronicznego w trybie § 14 rozporządzenia przez adresata (gminę), stanowi iż dopiero w dacie podpisania UPD nastąpił skutek doręczenia takiego dokumentu. W przeciwnym razie, brak obsługi w danym czasie elektronicznej skrzynki podawczej przez gminę i brak podpisania UPD, powodowałby "odsunięcie w czasie" rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia np. środków odwoławczych od doręczanych gminie w formie dokumentu elektronicznego aktów administracyjnych. Niweczony byłby cel, jaki ma być osiągany przez podmioty publiczne, tj. usprawnienie obiegu dokumentów między nimi (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2019 r., II OSK 1601/19, LEX nr 2752091). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Zdaniem Sądu, podzielić należało więc stanowisko organu, iż skutek prawny doręczenia skarżącej decyzji wiąże się z wprowadzeniem jej do systemu teleinformatycznego, a nie – jak chciałaby skarżąca – z pobraniem dokumentu w formie elektronicznej z systemu teleinformatycznego. Tym samym datą początkową, od której zaczął biec termin do wniesienia przez skarżącą o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], doręczonej w formie dokumentu elektronicznego na elektroniczną skrzynkę podawczą skarżącej – jest 2 września 2019 r. Podstawę takiego rozumowania stanowią przepisy art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji w związku z § 13-16 rozporządzenia oraz w związku z art. 392 i art. 46 § 3-10 kpa w ówczesnym brzmieniu. W ocenie Sądu, według ówcześnie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przedłożenie dokumentu było równoznaczne z jego doręczeniem, natomiast pobranie tego dokumentu – z zapoznaniem się z nim. Dla zobrazowania tego stanowiska można użyć porównania z tradycyjną przesyłką (nadaną w urzędzie pocztowym): zasadniczo termin do wniesienia środka zaskarżenia (odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest liczony od dnia jej doręczenia adresatowi, a nie od dnia, w którym faktycznie zapoznał się on z jej zawartością. Inaczej rzecz ujmując, nie ma znaczenia kiedy adresat rzeczywiście zapoznał się z treścią przesyłki, bo mógł to zrobić np. kilka dni po jej doręczeniu. Prawnie relewantna jest jednak data doręczenia takiej przesyłki. Reasumując, wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2019 r. został wniesiony po upływie ustawowego terminu, a wobec tego słusznie organ stwierdził zaskarżonym postanowieniem uchybienie terminu do jego wniesienia. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 129 § 2 kpa, ani art. 134 w związku z art. 127 § 3 kpa. Na zakończenie podkreślić należy, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu. Zważywszy na powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji.