IV SA/Wa 1271/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej "Prezes"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek L. R. (dalej "Skarżącego") sprawy zakończonej decyzją Prezesa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], odmawiającą potwierdzenia, że Skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 693 z późn. zm.), dalej "ustawy o działaczach opozycji" albo "ustawy", utrzymał własną decyzję w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Prezesa zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] marca 2018 r., przedstawia się następująco: 1. W dniu [...] lipca 2017 r. do Prezesa wpłynął wniosek Skarżącego o potwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej, iż Skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. 2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezes orzekł o odmowie żądanego potwierdzenia. 3. W dniu [...] lutego 2018 r. do Prezesa wpłynął wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r. III. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną obecnie decyzją Prezes rozpatrzył na wniosek Skarżącego sprawę ponownie, utrzymując własną decyzję w mocy i powołując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia następującą argumentację: 1. W myśl art. 4 ustawy o działaczach opozycji status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie: 1) która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 4 czerwca 1989 r. bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, 2) co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, iż osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4. 2. W wyniku kwerendy przeprowadzonej w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono Kwestionariusz Ewidencyjny "[...]" sygn. [...], w którym znajduje się napisane odręcznie zobowiązanie z dnia [...] września 1980 r. podpisane imieniem i nazwiskiem Skarżącego oraz odręcznym podpisem. W zobowiązaniu Skarżący zobowiązał się do zachowania w tajemnicy rozmów prowadzonych z oficerem SB na temat nieprawidłowości funkcjonowania przedsiębiorstwa, osób prowadzących "działalność przestępczą oraz w inny sposób zakłócających prawidłowe i uczciwe działanie załogi". Skarżący zobowiązał się do podpisywania informacji pseudonimem "[...]". Ujawnione zobowiązanie spełnia kryteria dokumentów wymienionych w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Zobowiązanie zostało wytworzone przez Skarżącego w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa. Powyższy dokument zawiera wszystkie elementy zobowiązania do współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. Wyraża gotowość do aktywnej współpracy z aparatem bezpieczeństwa, udzielenia pomocy w ujawnianiu osób prowadzących działalność nielegalną skierowaną przeciwko państwu, świadomość konieczności zachowania faktu współpracy w ścisłej tajemnicy, posłużenie się pseudonimem. 3. W odniesieniu do zarzutów podniesionych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy wskazać, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie ocenia się całej działalności danego wnioskodawcy i nie rozstrzyga się, czy osoba taka faktycznie podjęła współpracę z organami bezpieczeństwa państwa, a jedynie bada czy w archiwum zachowały się dokumenty o określonych cechach. Do organu stosującego prawo nie należy ocena, czy zastosowane przez ustawodawcę kryteria nie są zbyt surowe, lub czy nie eliminują z kręgu beneficjentów ustawy osoby, które np. tak jak Skarżący prowadziły działalność opozycyjną. Ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku miejsca na uznanie administracyjne, zaś Prezes ma obowiązek działania tylko i wyłącznie na podstawie przepisów prawa. IV. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra, podnosząc, iż: (-) podpisanie przez Skarżącego zobowiązania do współpracy z SB, do którego doszło w mieszkaniu jego matki, zostało na Skarżącym wymuszone groźbami (w skardze opisano szczegółowe okoliczności tego zdarzenia), (-) Skarżący był aktywnym, skutecznym i zwalczanym przez organy bezpieczeństwa PRL działaczem opozycyjnym, (-) Skarżący nigdy nie współpracował ze w/w organami, w tym w szczególności nigdy nie przekazywał im jakichkolwiek informacji. V. W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Prezes wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Prezesa IPN z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji prowadzi do następujących wniosków. 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym dwukrotnie orzekł Prezes IPN, było rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej, czy Skarżący spełnia warunki, o których mowa w art.4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, niezbędne do uzyskania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Po dwukrotnym rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, iż z racji niespełniania przez Skarżącego warunku, o którym mowa w art.4 pkt 2 ustawy, zachodzi przeszkoda do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony. Stanowisko to należy uznać za zgodne z przepisami prawa. 2. Przepis art.4 ustawy o działaczach opozycji stanowi, iż status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie: 1) która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce i 2) co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu wymaga wzięcia pod uwagę następujących okoliczności: Intencją ustawodawcy, ustanawiającego kryteria z art.4 pkt 2, było uniemożliwienie nabycia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych osobom, które współdziałały z organami bezpieczeństwa PRL poprzez przekazywanie tym organom informacji, czy też pomaganie w ich zdobywaniu. Na potrzeby ustawy o działaczach opozycji przyjęto jednakże bardzo uproszczone, formalne kryterium ustalania, czy tego rodzaju naganne współdziałanie miało w danym przypadku miejsce, czy też nie, koncentrujące się wyłącznie wnioskach wynikających z dokumentacji zgromadzonej w zasobie archiwalnych IPN. Konsekwencją powyższego jest dopuszczenie przez ustawę wyłącznie uproszczonego postępowania dowodowego, ograniczonego do kwerendy archiwum IPN. Ustawodawca nie upoważnił natomiast Prezesa IPN do badania na potrzeby postępowania prowadzonego w przedmiocie określonym w art.4 ustawy, czy doszło do współpracy w rozumieniu art. 3 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1388), tj. tzw. "ustawy lustracyjnej", które to badanie jest z punktu widzenia zainteresowanej osoby ukształtowane korzystniej albowiem wykracza poza analizę dokumentacji IPN. Uznać w tej sytuacji należy, że wprowadzając do porządku prawnego art.4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, ustawodawca kierował się potrzebą znalezienia łatwego w stosowaniu, a tym samym dostatecznie sformalizowanego kryterium, umożliwiającego weryfikowanie wnioskodawców pod kątem tego, czy w przeszłości działali na rzecz organów bezpieczeństwa PRL. Taka konstrukcja ustawy pociąga za sobą rygorystyczne konsekwencje, w świetle których: (-) uprawnienia przewidziane w ustawie przysługują wyłącznie tym osobom, co do których w archiwum IPN brak jest jakichkolwiek dokumentów, mogących potwierdzać związki tych osób z organami bezpieczeństwa PRL, (-) istnienie takich dokumentów stanowi automatyczną przeszkodę do nabycia w/w uprawnień, (-) w/w skutek zachodzi niezależnie od okoliczności, w jakich doszło do podjęcia działań na rzecz organów bezpieczeństwa PRL, czasu trwania tych działań, ich wagi, czy też proporcji, w jakich pozostają one w stosunku do całokształtu działalności opozycyjnej wnioskodawcy. Odnotować również należy, że ustawa o działaczach opozycji nie precyzuje pojęcia "dokumentów". Należy zatem sięgnąć do ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. Nr 155, poz. 1016, ze zm.), która reguluje kwestie ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944r. do dnia 31 lipca 1990 r. W art. 7 ust. 1 precyzuje na potrzeby ustawy pojęcie "dokumentów". Są nimi m.in: 1) wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym w szczególności: akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników informacji; 2) niezbędne do analizy informacji środki pomocnicze, a w szczególności programy na użytek zautomatyzowanego przetwarzania danych. 3. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż do Skarżącego nie odnoszą się okoliczności, o których mowa w art.4 pkt 1 ustawy, natomiast kwestią do ustalenia pozostawało to, czy w archiwum Instytutu zachowały się dokumenty o cechach wskazanych w art.4 pkt 2, tj. takie dokumenty, które łącznie: (-) zostałyby wytworzone przez Skarżącego lub przy udziale Skarżącego, (-) ich wytworzenie lub udział Skarżącego w ich wytworzeniu nastąpiłoby w ramach czynności wykonywanych przez Skarżącego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W ocenie Prezesa zasób archiwalny IPN potwierdza istnienie tego rodzaju dokumentów, a podstawą do formułowania takiego wniosku jest zdaniem organu wymieniony w zaskarżonej decyzji dokument w postaci sporządzonego i podpisanego przez Skarżącego zobowiązania do współpracy ze Służbą Bezpieczeństwa z dnia [...] września 1980 r. Odnotować należy, że autentyczność ujawnionego dokumentu nie budzi żadnych wątpliwości w sytuacji, w której Skarżący potwierdza, iż dokument ten sporządził i podpisał, zaznaczając jednakże konsekwentnie, iż czynności te zostały na nim wymuszone. Stwierdzić należy, że: (-) z formalnego punktu widzenia przedmiotowy dokument spełnia kryteria wskazanego w art.4 pkt 2 ustawy dokumentu wytworzonego przez Skarżącego w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora, (-) na gruncie przywołanego przepisu w/w dokument należy zatem automatycznie traktować jako pierwszą czynność podjętą przez Skarżącego w charakterze tajnego informatora, której istota sprowadzała się do wyrażenia gotowości do współdziałania z organem bezpieczeństwa PRL poprzez niejawne udzielanie mu informacji, niezależnie od tego, iż z zachowanej dokumentacji nie wynika, aby podpisaniu przez Skarżącego przedmiotowego zobowiązania towarzyszyło przekazanie funkcjonariuszom SB jakichkolwiek informacji, podobnie jak i nie ma dokumentacji potwierdzającej takie przekazywanie informacji w okresie późniejszym, (-) sam w/w fakt niezachowania się dokumentacji bezpośrednio potwierdzającej fakt przekazywania przez Skarżącego informacji SB nie może być zatem postrzegany jako okoliczność, która pozbawiałaby ujawnione zobowiązanie czy to mocy dowodowej, czy to znaczenia dla oceny, czy Skarżący spełnia kryteria z art.4 pkt 2 ustawy o działaczach, (-) orzekający w sprawie Prezes nie miał przy tym upoważnienia do weryfikacji prawdziwości twierdzeń Skarżącego co do niedobrowolności sporządzenia i podpisania zobowiązania do współpracy (weryfikacja taka byłaby możliwa np. tylko w takim hipotetycznym przypadku, w którym w innym zachowanym w archiwum dokumencie SB, odnoszącym się do Skarżącego, funkcjonariusz tego organu jednoznacznie stwierdzał, iż przedmiotowe zobowiązanie zostało na Skarżącym wymuszone). W świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że w/w podstawa zakwalifikowania Skarżącego jako osoby nie spełniającej warunków z art.4 pkt 2 ustawy odpowiada rygorystycznej konstrukcji przywołanego przepisu. Z tej racji Sąd uznał decyzję Prezesa IPN za prawidłową, co oznaczało konieczność oddalenia skargi. 4. O ile postulat wyposażenia Prezesa IPN w sformalizowane, a tym samym uproszczone kryterium ustalania, czy dana osoba ubiegająca się o status przewidziany ustawą działała na rzecz organów bezpieczeństwa PRL, czy też nie, został przez ustawodawcę zrealizowany, o tyle stosowanie w/w kryterium bezspornie niesie za sobą zagrożenia, wynikające z braku możliwości zweryfikowania wiarygodności materiałów zawartych w archiwach IPN w oparciu o inne środki dowodowe niż przewidziane w ustawie o działaczach. Funkcjonowanie tego rodzaju rozwiązania, mogącego prowadzić w niektórych wypadkach do wypaczenia rzeczywistego charakteru kontaktów strony postępowania z organami bezpieczeństwa PRL, diametralnie różniącego się od tego, jaki formalnie wynika z dokumentacji zachowanej w archiwum IPN, można zaakceptować w sytuacji, w której istnieje możliwość zweryfikowania w innym trybie prawnym danych i informacji, dotyczących współdziałania danej osoby z organami bezpieczeństwa PRL, zawartych w dokumentacji zgromadzonej w archiwum IPN. Uznać należy, iż możliwość taką stwarza postępowanie autolustracyjne, przeprowadzane przed właściwym sądem okręgowym na zasadach i w trybie uregulowanym w art.20 ust.5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990. Przyjąć zatem należy, iż osoba, co do której Prezes IPN odmówił wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie spełniania warunków z art.4 ustawy o działaczach opozycji, może być uznana za podmiot uprawniony do żądania wszczęcia postępowania autolustracyjnego, jakim jest osoba publicznie pomówiona o fakt pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Stwierdzić należy, że ustawa lustracyjna operuje w art.1 pojęciem "współpracy z organami bezpieczeństwa państwa", zdefiniowanym w art.3a ust.1, jako świadoma i tajna współpraca z ogniwami operacyjnymi lub śledczymi organów bezpieczeństwa państwa w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wskazane powyżej ustawowe kryteria współpracy zostały doprecyzowane przez Trybunał Konstytucyjny i orzecznictwo sądowe. W świetle powyższego przedmiotowa współpraca: (-) musiała polegać na kontaktach z organami bezpieczeństwa państwa i przekazywaniu informacji tym organom, (-) musiała mieć charakter świadomy, co oznacza, że osoba współpracująca musiała zdawać sobie sprawę, iż osoba, z którą nawiązała kontakt, jest przedstawicielem jednej ze służb wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy lustracyjnej, (-) powinna być tajna, co oznacza, że fakt nawiązania współpracy, a także jej przebieg, ma pozostać tajemnicą, w szczególności wobec tych osób i środowisk, których miały dotyczyć przekazywane informacje, (-) musiała wiązać się z operacyjnym zdobywaniem informacji przez służby wymienione w art. 2 ustawy, (-) nie mogła ograniczać się do samej deklaracji woli, lecz powinna materializować się w świadomie podejmowanych konkretnych działaniach w celu urzeczywistnienia podjętej współpracy. Co istotne, przy badaniu tych przesłanek w postępowaniu lustracyjnym nie obowiązuje zamknięty katalog dowodowy, tak jak ma to miejsce na gruncie ustawy o działaczach opozycji, ograniczony wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN. Brak jest zatem przeszkód do przeprowadzenia przez sąd powszechny również dowodu z innych dokumentów, jak też dowodu ze świadków w osobach funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL, czy też innych członków opozycji antykomunistycznej. W ocenie Sądu wyrok lustracyjny, stwierdzający niewspółpracowanie danej osoby z organami bezpieczeństwa PRL, winien być traktowany przez Prezesa IPN, przy ewentualnym ponownym orzekaniu w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art.4 pkt 2 ustawy, jako równoznaczny w skutkach z brakiem w archiwum IPN dokumentów wskazanych w tym przepisie i obligować organ do wydania decyzji potwierdzającej spełnianie w/w warunków. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.