IV SA/Wa 1274/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej P. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. Spółki z o.o. w W. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., nr 79, poz.856), art. 138 § 2, art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej P. [...] zamontowanej na dachu budynku biurowego T. S.A., przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, iż po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. Prezydent W. decyzją [...] listopada 2004r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Organ pierwszej instancji wskazał, iż zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się od powyższej decyzji nie wyrazili zgody na planowaną rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, podnosząc zarzut wadliwości raportu oddziaływania na środowisko, niewłaściwego zakwalifikowania terenu wokół planowanej inwestycji jako miejsca dostępnego dla ludności, podczas gdy są to obszary zabudowy mieszkaniowej, wadliwej analizy stanu faktycznego zagospodarowania i zabudowy terenu, złego gospodarowania przestrzenią, naruszenia ładu przestrzennego, zasady dobrego sąsiedztwa i interesu osób trzecich oraz należytego informowania obywateli. Nadto, Stowarzyszenie [...] "Z." zawarło w odwołaniu wniosek o uwzględnienie zasady przezorności ekologicznej w planowaniu, tj. zakazu podejmowania rozstrzygnięć bez wystarczającego rozeznania ich potencjalnych skutków dla środowiska. Zakwestionowało polską normę 0,1 W/m2 jako zbyt liberalną oraz powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2004r., sygn. akt 7 II SA 3475/02. Do odwołania dołączyło kopie dokumentu Parlamentu Europejskiego zatytułowanego "Psychologiczne i środowiskowe skutki niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego" w języku niemieckim wraz z tłumaczeniem na język polski. Po analizie sprawy, organ odwoławczy wskazał, iż planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego wymagała sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Wymienione kwestie stały się przyczyną protestów mieszkańców sąsiednich nieruchomości oraz zgłoszenia się Stowarzyszenia [...] "Z." do udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do kwestii podniesionych przez Stowarzyszenie, a dotyczących oddziaływania telefonii komórkowej na środowisko i zdrowie ludzi, pominął jego zastrzeżenia i dowody, w szczególności dokument sporządzony w języku niemieckim (wyżej opisany), który mógł być uzupełniony o tłumaczenie na język polski (zaznaczając, iż tłumaczenie takie zostało dołączone do odwołania Stowarzyszenia), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2004r. oraz opinię W. K., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazało, iż stosownie do art. 7 Kpa, organ zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uznało więc, iż podnoszona przez Stowarzyszenie sprawa szkodliwego oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W szczególności wyjaśnienia wymaga, w jakim zakresie kwestie podniesione przez Stowarzyszenie oraz powołane dowody mogą mieć zastosowanie do przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu sprawa dotyczy wiadomości specjalnych, które z uwagi na zawarte w powołanych dokumentach odmienne opinie ekspertów, mogą uzasadniać ustosunkowanie się do nich przez biegłego, co oznacza potrzebę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. P. Sp. z o.o. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2005r. wniosła o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszeniem art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kpa i błędną interpretację art. 48 ust. 1-3 i art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001r., nr 62, poz. 627 ze zm.). Nie zgodziła się z twierdzeniem organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji przy wydaniu decyzji pominął niektóre zastrzeżenia i dowody przedstawione przez Stowarzyszenie [...] "Z.". Stowarzyszenie złożyło jako dowód w sprawie dokument sporządzony w języku niemieckim, do którego Prezydent W. w sposób wyraźny odniósł się w pkt 5 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzając m. in. że omawiany dokument nie został uwzględniony w materiale dowodowym, albowiem został przedstawiony w języku obcym i przez to nie mógł stanowić dokumentu w postępowaniu administracyjnym. Powołując się na art. 27 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. podał, iż językiem urzędowym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski. Skarżąca również uważa – wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego – iż organ pierwszej instancji w pkt 2 uzasadnienia decyzji odniósł się do opinii W. K., podając iż ustawodawca nie przewiduje, aby autor raportu lub organ prowadzący postępowanie administracyjne odnosili się do poglądów naukowych rożnych "szkół" i ich słuszności na temat szkodliwości promieniowania stacji nadawczych. Skarżąca nie podzieliła argumentu organu, iż sprawa dotyczy wiadomości specjalnych, które z uwagi na zawarte w powołanych dokumentach odmienne opinie ekspertów mogą uzasadniać ustosunkowanie się do nich biegłego". Żaden przepis prawa procesowego nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii biegłego (biegłych) tylko dlatego, że w sprawie wydane zostały przeciwstawne opinie. Skarżąca stwierdziła, iż nawet gdyby argumentację organu przyjąć za słuszną, to i tak nie daje ona postaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co oznacza że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło cytowany przepis, jak i przepis art. 136 K.p.a. W ocenie spółki wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził w całości bądź w znacznej części postępowania wyjaśniającego. W związku z tym, jedynie konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Natomiast przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów (które dodatkowo nie dotyczą przedmiotu niniejszego postępowania), zdaniem skarżącej, mieści się w kompetencji organu odwoławczego zgodnie z art. 136 K.p.a. Zatem fakt nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uzupełniającego przez organ drugiej instancji stanowi naruszenie zasady szybkości i wnikliwości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 K.p.a. Tak więc w ocenie skarżącej Prezydent W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2004r. odniósł się do całokształtu materiału dowodowego sprawy i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, co oznacza że uchylenie jego decyzji było bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i dodatkowo wyjaśniło, że opinia W. K. jest opinią specjalisty, w świetle której, jak również innych przedłożonych dokumentów, konieczne jest ustosunkowanie się organu do zgłoszonych wątpliwości z zakresu szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji, w tym rozważenie możliwości przeprowadzenia na tę okoliczność nowego dowodu. Nadto organ podkreślił, że w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy pełni funkcję "mini-planu" i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zapewni stronom możliwość obrony swoich racji w dwuinstancyjnym postępowaniu na podstawie pełnego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2005r. narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przyznać słuszność twierdzeniom skarżącej, iż organ rozpoznający i rozstrzygający sprawę w pierwszej instancji, dokonując całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie pominął zastrzeżeń i dowodów przedstawionych przez odwołujące się Stowarzyszenie [...] "Z.", o czym świadczy treść uzasadnienia decyzji. Istotnie, może niektóre sporne kwestie potraktował w sposób ogólnikowy, czy też mało przekonywujący, nie oznacza to jednak, że tych "uchybień" nie mógł "naprawić" organ odwoławczy (np. dokonać oceny dokumentu Parlamentu Europejskiego sporządzonego w języku niemieckim, jako że do odwołania został załączony wraz z tłumaczeniem na język polski). Dochodząc do takiego stwierdzenia Sąd miał na uwadze zasadę dwuinstancyjności, unormowaną w art. 15 Kpa, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją, czy postanowieniem organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zatem wynika z niej, iż to na organie odwoławczym ciążył obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym wszystkich żądań stron i dowodów przez nie przedłożonych oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji, czyniąc to oczywiście w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. W aspekcie powyższego zasadnym jest więc i zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W ocenie Sądu tego organowi pierwszej instancji zarzucić nie można. Podstawą uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji Prezydenta W. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było pominięcie przez organ zastrzeżeń i dowodów przedstawionych przez jedną ze stron odwołujących się, wyjaśnienie w jakim zakresie podnoszone kwestie mogły mieć zastosowanie do spornej inwestycji, jak i uznanie że sprawa dotyczy wiadomości specjalnych, które z uwagi na zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej P. i opinię W. K., mogą uzasadniać przeprowadzenie dodatkowej opinii biegłego. Jak już wyżej wskazano – w ocenie Sądu – organ pierwszej instancji dokonał oceny materiału dowodowego, która stanowiła podstawę do poczynionych ustaleń faktycznych i prawny sprawy. Natomiast, jeżeli organ odwoławczy uważał tak dokonaną ocenę za niewystarczającą, czy niewłaściwą, widział konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego (np. dowodu z opinii biegłego), wówczas powinien w myśl zasady dwuinstancyjności dokonać jej w sposób wyczerpujący, usuwając w ten sposób braki jakich, w jego przekonaniu, dopuścił się organ pierwszej instancji. Mógł również, jak słusznie zauważyła skarżąca skorzystać z możliwości jakie daje mu art. 136 K.p.a., gdyż wszystkie poruszone kwestie mieściły się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić podniesienie wyżej okoliczności i stosując się w pełni do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad ogólnych wydać stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżącej - zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) - zwrot kosztów postępowania sądowego.