IV SA/Wa 1274/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi G. O., J. G. i Z. G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących G. O., J. G. i Z. G. kwotę 491 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. Minister Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G.O. (poprzednie nazwisko G.), J.G. i Z.G. od postanowienia tegoż organu z dnia [...] marca 2013r., którym na podstawie art. 61a K.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1969r. znak [...] i z dnia [...] lutego 1971r. znak [...] – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1964r. ustalono lokalizację szczegółową dla pasów izolacyjnych w rejonie M.– wokół istniejącej H. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1969r uchylono decyzje lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] grudnia 1964r. w części dotyczącej terenu oznaczonego na mapie nr [...] o pow. ok. [...] ha położonego przy ul. [...]. Dalej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1971r. uzupełniono decyzję o lokalizacji strefy ochronnej nr [...] o strefę ochronną na terenie ok. [...] ha określonym na szkicu nr [...]. Decyzje te wydano na podstawie ustawy z dnia [...] stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47). Stroną powyższych postępowań administracyjnych nie był spadkodawca skarżących – R. G. Następnie R.G. nabył na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] czerwca 1972r. nieruchomość przy ul. [...] – działki nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Powyższą nieruchomość zbył na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1973r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. nr 18, poz. 94). Spadek po zmarłym w dniu [...] września 1991r. R.G. nabyli I. G., Z.G. i G.G. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności obydwu decyzji zmieniających decyzję o lokalizacji szczegółowej tj. decyzji Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1969r. znak [...] i z dnia [...] lutego 1971r. znak [...]złożyli spadkobiercy po R. G. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do tych decyzji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wykazał swoją właściwość do rozpatrzenie przedmiotowego żądania. Uzasadniając natomiast odmowę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wskazał, że R.G. nie był stroną postępowań zakończonych decyzjami z dnia [...] grudnia 1964r., [...] listopada 1969r i z dnia [...] lutego 1971r. Tym bardziej nie były stronami osoby, które nabyły po nim spadek. Dalej Minister podniósł, że przedmiotowa nieruchomość nie wchodzi w skład spadku po R.G., bowiem tenże w 1973r. zbył ją na rzecz Skarbu Państwa. Spadkobiercy zatem po R.G. nie mając prawa własności do przedmiotowej nieruchomości nie mają legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności ani decyzji z 1964r, ani decyzji ją zmieniających. Interes prawny tych spadkobierców nie wynika także z faktu, że wystąpili jako spadkobiercy poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wskutek wniesienia środka zaskarżenia przez spadkobierców Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Powtórzył poprzednią argumentację. Dodatkowo stwierdził, że nie jest trafny argument, iż brak możliwości stwierdzenia nieważności umowy wywłaszczeniowej w postępowaniu administracyjnym oznacza, że spadkobiercy R.G. mają interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności obydwu decyzji Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. Z tych względów skoro wniosek nie pochodzi od strony należało odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wnieśli G.O. (poprzednie nazwisko G.), J.G. i Z.G. reprezentowani przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie obydwu postanowień Ministra Środowiska oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Skarga zarzuca naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 61a K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji mimo wystąpienia przesłanek zastosowania tego przepisu, art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, art. 3 i 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. nr 18, poz. 94) poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie pomimo braku podstaw do ich zastosowania, art. 922 § 1 i 2 K.c. w zw. z art. 10 ust. 2 i 177 Konstytucji RP w zw. z art. 2 § 1 K.p.c. poprzez ich błędną interpretację i rozstrzygnięcie o zakresie sukcesji uniwersalnej, w tym orzeczenie (pozostające w wyłącznej kompetencji sądu powszechnego), że skarżący nie weszli w prawa ich spadkodawcy do niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędnie Minister uzależnił interes prawny skarżących od ram czasowych decyzji, pomijając istotne w sprawie ramy czasowe trwania skutków decyzji. Poprzednik prawny skarżących dokonał przymusowej sprzedaży nieruchomości bowiem była ona przeznaczona w oparciu o decyzję lokalizacyjną nr [...] na przyłączenie do pasa izolacyjnego H. Nie mniej jednak w dacie podpisania aktu notarialnego w 1973r. decyzja ta już była uchylona, a następnie uzupełniania decyzjami o stwierdzenie nieważności których wnoszą skarżący. Wywłaszczenie zatem nastąpiło w oparciu o decyzję nieistniejącą w dacie uwłaszczenia. W ocenie pełnomocnika źródłem interesu prawnego skarżących jest fakt zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości przez R.G. na Skarb Państwa w oparciu o art. 6 ustawy wywłaszczeniowej bez istnienia przesłanek określonych w art. 3 tej ustawy. Zdaniem skarżącego istnienie w obrocie prawnym kwestionowanych decyzji uniemożliwia ustalenie naruszenia prawa przy zawarciu umowy przeniesienia własności w 1973r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek jej zarzuty jak również stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu nie znajdują usprawiedliwienia w obowiązujących przepisach. W ocenie Sądu przedwczesne i nieuprawnione było rozstrzygnięcie na wstępnym etapie postępowania, że spadkobiercy R.G. nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1969r. i z dnia [...] lutego 1971r., co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia. Problematyka ta jest na tyle złożona, że ustalenie, czy podmioty te mają interes prawny wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pewnym zakresie. Oznacza to, że organ najpierw musi wszcząć postępowanie i w zależności od jego wyników albo umorzyć je – gdy bezspornie ustali, że skarżący nie mają interesu prawnego, w przeciwnym razie winien dokonać oceny kwestionowanych decyzji pod kątem rażącego naruszenia prawa i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Argumenty podane w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadniają same w sobie przyjęcia tezy, że spadkobiercy byłego właściciela nie mają interesu prawnego w dochodzeniu roszczeń związanych ze składnikiem majątkowym, który wybył z majątku ich spadkodawcy. Bezsporne jest bowiem, że przedmiotowe dwie działki zostały zbyte w 1973r. i wobec tego z istoty nie mogły stanowić składnika masy spadkowej po R.G. Nie mniej jednak na podstawie art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób, Następstwo prawne po osobie zmarłej, inaczej zwane dziedziczeniem (sukcesją), ma charakter sukcesji uniwersalnej, jest to następstwo pod tytułem ogólnym. Spadkobierca na mocy jednego zdarzenia, jakim jest otwarcie spadku, wstępuje w ogół praw i obowiązków osoby zmarłej (spadkodawcy). Spadek stanowi ogół praw i obowiązków majątkowych zmarłego o charakterze cywilnoprawnym, w skład spadku wchodzą także mające taki charakter roszczenia, w tym prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Spadkobiercy podjęli działania celem zwrotu przejętej nieruchomości, przy czym nie można dokonać prostego przełożenia ich uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na prawo do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji wskazanych we wniosku. Są to bowiem odrębne zarówno przedmiotowo, jak i jeśli chodzi o skutki – roszczenia mające swoje umocowanie w spadkobraniu po poprzednim właścicielu. W ocenie Sądu skarżący mieliby bezspornie interes prawny w żądaniu weryfikacji decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964r. Umowa sprzedaży nieruchomości zawarta w 1973r. powołuje bowiem się na tę decyzję jako uzasadniającą zastosowanie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. nr 18, poz. 94). Akt ten przewidywał dwa tryby wywłaszczania, co nie zmienia że w każdym wypadku było to pozbawienie właściciela jego uprawnień w powołaniu na określony w umowie cel społeczny, publiczny. Jednym z nich było zawarcie umowy, drugim zaś klasyczne postępowanie wywłaszczeniowe w drodze administracyjnego postępowania. W przedmiotowej sprawie skorzystano z możliwości wywłaszczenia w drodze umowy, co wyraźnie wynika z jej treści. Causa zaś tego wywłaszczenia to podana w umowie decyzja lokalizacyjna z 1964r. Gdyby zatem odpadła przyczyna wywłaszczenia czyli decyzja lokalizacyjna zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego, wówczas spadkobiercom otworzyłaby się droga do kwestionowania umowy wywłaszczeniowej. Oczywiście jest odrębną kwestią z jakim skutkiem. W tym miejscu należy stwierdzić, że wywody skargi odnośnie tego, że decyzja z 1964r. w dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej nie istniała są jedynie twierdzeniem strony. Czy twierdzenia te są zasadne na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe ustalenie tej kwestii. Przedmiotem bowiem postępowania nieważnościowego nie jest decyzja z 1964r, lecz dwie późniejsze acz odnoszące się do tej pierwotnej. Dalej należy stwierdzić, że umowa wywłaszczeniowa, z której wywodzą skarżący swój interes prawny jako następcy prawni po osobie, której odjęto prawo własności nie przywołuje expressis verbis decyzji [...] listopada 1969r. i z dnia [...] lutego 1971r. Ponieważ jednak decyzje te dotyczą decyzji z 1964r. bowiem zmieniają jej zakres terytorialny – ich pominięcie w umowie wywłaszczeniowej nie oznacza, że nie regulowały one statusu działek R.G. W tym miejscu zatem rozpoczyna się rola Ministra, który powinien zbadać, czy któraś z kwestionowanych decyzji dotyczyła działek R.G., co w szczególności wymaga dokładnej analizy załączników graficznych do tych orzeczeń. Jeżeli na to pytanie organ uzyska odpowiedź twierdzącą wówczas będzie to oznaczało, że spadkobiercy mają interes prawny w żądaniu zbadania legalności tej decyzji, która rozstrzyga o spornych działkach – bądź je włączając do strefy ochronnej bądź wyłączając. Jeżeli natomiast decyzje te nie dotyczą działek nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha, wówczas opinia organu o braku interesu prawnego skarżących w tym postępowaniu będzie w pełni uzasadniona. Uznając zatem, że organ dopuścił się naruszenia art. 61 a K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a należało skargę uwzględnić. Przy czym uchybienie wskazanym przepisom procesowym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia w świetle art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego aktu i na podstawie art. 135 P.p.s.a pierwszego postanowienia Ministra Środowiska. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a, a wstrzymanie wykonania na podstawie art. 152 P.p.s.a.